canada@150

Auteur (s): 

Horizons de politiques Canada

Type de document: 

Archives

Date de publication: 

2010-01

Numéro ISBN: 

PH4-60/2010E-PDF
978-1-100-14754-3

Média substitut: 

Sommaire 

Voici le rapport final du projet canada@150, qui fait état des conclusions tirées des travaux de recherche.

Qu’est-ce que le projet canada@150?

Il s’agit d’un projet-pilote novateur lancé par le greffier du Conseil privé dans le cadre du renouvellement de la fonction publique. Mue par le principe que la fonction publique fédérale doit évoluer au rythme des changements qui s’opèrent, cette initiative visait à étudier les défis qui guettent le Canada à l’approche de son 150e anniversaire en 2017.

Cent cinquante fonctionnaires en début de carrière ont pris part à cette expérience de perfectionnement échelonnée sur un an, soit de juin 2008 à juin 2009. Quatre conférences ont été organisées à différents endroits au pays pour doter les participants de nouvelles compétences et marquer le début de chaque nouvelle phase. Les participants ont réalisé la plupart des travaux au moyen d’une plateforme Web 2.0 à la fine pointe de la technologie, et ce, pendant leur temps libre, c’est-à-dire en dehors de leurs heures de travail régulières à temps plein.

Les objectifs du projet canada@150 étaient multiples : 

  1. montrer aux participants comment utiliser les nouveaux outils de prévision et d’analyse des politiques; 
  2. cerner les principaux enjeux stratégiques des dix prochaines années et en prévoir les incidences sur le renouvellement de la fonction publique; 
  3. élargir leurs réseaux (connaissance de pairs et de spécialistes de l’extérieur); 
  4. examiner de nouveaux moyens de collaborer.

Tous les échelons de la fonction publique ont été mis à contribution : des sous-ministres ont prodigué des conseils et montré la voie à suivre; douze sous-ministres adjoints ont servi de mentor; vingt analystes des politiques chevronnés se sont portés volontaires pour jouer le rôle d’instigateur auprès des groupes de travail. Parrainé par deux sous-ministres adjoints, le projet a été conçu et appuyé par un secrétariat formé de six personnes provenant du Projet de recherche sur les politiques et du Bureau du Conseil privé.

Par ailleurs, la collectivité du projet a fait œuvre de pionnier. Consciente de l’occasion unique qui lui était offerte de sonder l’avenir, elle s’est efforcée d’innover par tous les moyens possibles.

  • Les participants ont appris des méthodes de prévision et ont étudié comment les combiner pour renforcer le processus d’élaboration des politiques face à l’incertitude et au changement.
  • Un logiciel de collaboration Web 2.0 à la fine pointe de la technologie a été utilisé pour exécuter le travail de réflexion. Des solutions novatrices en ont découlé sur les plans social, culturel et organisationnel en vue de soutenir et de gérer conjointement l’élaboration des politiques et les projets de groupe dans un nouveau cyberespace.
  • Une stratégie de gestion inédite a été appliquée : le secrétariat du projet, à titre de structure horizontale, collaborait avec les participants pour apporter des modifications au projet en temps réel, de façon à l’améliorer. Quant aux participants, ils se sont répartis en groupes de travail multidisciplinaires et autonomes afin de réaliser une analyse pangouvernementale.
  • À toutes les étapes du projet, un encadrement, une aide et une rétroaction suivis ont été fournis de la part des instigateurs et des sous-ministres adjoints mentors, de même que dans le cadre des examens par les pairs et des rencontres avec experts et intervenants de l’extérieur.
  • Les participants ont acquis une expérience pratique de l’élaboration des politiques, domaine dans lequel ils ont énormément appris tout au long de l’initiative. En outre, la culture de la collaboration et le réseau de plus en plus étendu ont permis, avec facilité et efficacité, de mettre fin au traditionnel cloisonnement et d’augmenter les connaissances et les compétences des groupes de travail.

Quels ont été les résultats du projet canada@150?

Le projet canada@150 a insufflé de l’enthousiasme et procuré les compétences nécessaires à un groupe de fonctionnaires en début de carrière désireux de contribuer à la restructuration de la fonction publique et de lui donner les moyens de relever les défis qui se pointent à l’horizon. Les répercussions de cette initiative seront mesurées au cours des années à venir, mais on en a déjà constaté les premières retombées.

Dans le sommaire des leçons apprises (partie I), les participants préconisent un rapprochement des ministères et une approche plus globale à l’égard de l’examen des défis qui guettent le pays et la fonction publique. Mentionnons que bon nombre des membres de la collectivité intègrent graduellement dans leur ministère ce qu’ils ont tiré de cette expérience.

De plus, l’importance considérable et le caractère urgent de nombreux enjeux stratégiques, qui pourraient nécessiter de nouveaux moyens d’intervention, ont aussi été mis en lumière (partie II). Les projets de recherche ont d’ailleurs porté sur des questions comme le vieillissement de la population, la diversité croissante, le changement climatique, l’émergence d’un monde multipolaire et l’évolution des structures commerciales. Chacun d’eux est le fruit d’une année de labeur, au cours de laquelle on a cherché des indicateurs de changement dans le contexte mondial, aussi ténus fussent-ils, on a déterminé les moteurs du changement, on a élaboré des scénarios pour étudier comment une éventuelle interaction entre eux pourrait créer des bouleversements, on a discuté des possibilités d’action et on a cerné les implications pour la fonction publique. Un certain nombre de bonnes idées commencent d’ailleurs à influencer le dialogue sur les politiques.

Les participants ont pris la pleine de présenter, après mûre réflexion, les changements qui s’imposent selon eux pour que la fonction publique puisse s’adapter aux questions complexes auxquelles le Canada se heurtera à compter de 2017. En effet, dans la partie III – qui constitue peut-être l’un des résultats les plus probants du projet – les 150 fonctionnaires font part de leur vision de la « FP 2.017 », « [...] un organisme adaptatif qui place les bonnes personnes aux bons postes au bon moment, qui appuie un environnement de travail d’apprentissage et de grande confiance, qui favorise une culture de collaboration, qui est avisé en matière de technologie, qui fait la promotion d’activités d’élaboration de politiques de rechange novatrices et qui valorise l’engagement avec les citoyens et les intervenants. »

Le projet canada@150 a été une occasion unique d’envisager l’avenir de la fonction publique. Il a permis de mettre à l’essai des innovations sociales, culturelles, organisationnelles et technologiques que nous pourrions adopter à mesure que nous renouvelons nos méthodes de travail. Il a également permis de renforcer les compétences en leadership, de bâtir des réseaux permanents et de donner une image positive de la fonction publique. Mais plus important encore, peut-être, il a révélé une nouvelle génération de fonctionnaires qui ont pleinement confiance en l’avenir de leur institution, et qui s’engagent à en préserver les meilleurs éléments tout en assurant son évolution au gré des nouvelles réalités et circonstances.

Message du Comité directeur des sous-ministres sur le projet canada@150

Nous sommes heureux de diffuser le rapport de recherche final du projet canada@150 à un public plus vaste.

Alors que l’objectif durable de ce projet était d’édifier les capacités des fonctionnaires en début de carrière, les participants ont enrichi de nouvelles perspectives et d’idées novatrices le débat en cours sur les nouveaux enjeux et le renouvellement de la fonction publique. Ces idées seront intégrées dans le travail en cours sur les politiques par l’entremise de présentations par les participants aux comités de gestion des ministères et du gouvernement.

Le projet faisait l’essai de deux importantes innovations qui promettent de renforcer le travail d’orientation au sein du gouvernement fédéral : il intégrait des outils de prospective dans le processus d’élaboration de politiques et les outils Web 2.0 dans un exercice concerté d’élaboration de politiques, tourné vers l’avenir.

Nous tenons à remercier les participants qui ont accepté de faire du travail supplémentaire, et qui se sont investis dans le projet canada@150 avec enthousiasme, dévouement et fierté. Nous sommes heureux de constater la régénération des aspirations et des valeurs de la fonction publique qu’illustre ce rapport.

Nous tenons aussi à souligner l’apport du Secrétariat canada@150. Grâce à son engagement et à sa passion, le projet a pu se concrétiser dans un délai très court. Le souci de l’excellence dont il a fait preuve à toutes les étapes du projet a d’ailleurs été le garant du succès de celui-ci.

Nous voulons également remercier les nombreux autres fonctionnaires qui ont contribué à cette réussite : les gestionnaires des participants qui les ont soutenus et leur ont accordé le temps nécessaire pour participer aux activités du projet canada@150; les facilitateurs qui ont bien voulu transmettre leurs connaissances en matière de politiques et qui ont conseillé les participants; les sous-ministres adjoints qui ont agi comme mentors auprès des groupes de travail; de même que les chercheurs, les collègues des provinces, et les nombreux autres partenaires qui ont été mis à contribution.

Nous sommes convaincus que ce projet aidera le Canada et la fonction publique fédérale à relever les défis et à profiter des occasions qui s’annoncent.

Membres du Comité directeur

  • Simon Kennedy (Président)
  • Margaret Biggs
  • Janice Charette
  • Ruth Dantzer
  • Michelle d’Auray
  • Leonard Edwards
  • Michael Horgan
  • James Lahey (Ex-Officio)
  • Kathy O’Hara
  • Morris Rosenberg
  • Ian Shugart 

PARTIE I – Qu’est-ce que le projet canada@150?

Message des sous-ministres adjoints champions

De juin 2008 à juin 2009, 150 fonctionnaires en début de carrière ont pris part à une expérience remarquable et sans précédent. On leur a offert la chance de travailler ensemble à déterminer et à étudier les principaux défis stratégiques que le Canada devra affronter en 2017, date de son 150e anniversaire, ainsi que leurs incidences sur la fonction publique fédérale.

Le projet canada@150 représentait une occasion exceptionnelle de développement. Lancé par l’honorable Kevin G. Lynch, ancien greffier du Conseil privé, dans le cadre du Plan d’action pour le renouvellement de la fonction publique, canada@150 était un laboratoire pour expérimenter de nouvelles formules de travail dans la fonction publique, et il est devenu une source d’idées en matière de politique et de renouvellement de la fonction publique.

En tant que co-champions de canada@150, nous sommes fiers de présenter les fruits du projet dans cet ouvrage qui réunit les idées des participants, leur vision de l’avenir de la fonction publique du Canada et notre propre rapport qui décrit l’élaboration et la gestion de ce projet unique.

L’expérience inédite de canada@150

canada@150 a été conçu pour être un projet ouvert fondé sur la collaboration. Sa structure initiale a été formée et consolidée par le partenariat qui a fini par se constituer entre les organisateurs et les participants. En effet, les participants ont été encouragés à s’organiser et à gérer leur propre travail de groupe, mais ils ont aussi contribué à façonner le cours du projet lui-même. En tant que co-champions du projet, nous étions à la tête d’un secrétariat qui cherchait à gérer canada@150, non pas en imposant un cadre de projet rigide, mais en dirigeant une structure de projet plus souple qui engageait les participants à tenir un dialogue riche. Le Secrétariat contrôlait régulièrement, tant à titre officiel qu’à titre officieux, l’expérience des participants, et apportait de l’information et des idées nouvelles, modifiant le plan du projet en fonction des conditions changeantes et des leçons apprises au sujet de ce qui marchait et de ce qui ne marchait pas. La conception du projet est décrite plus en détail au chapitre consacré au tour d’horizon du projet.

Dans le cas de canada@150, le médium faisait au moins partie du message. Les participants ont fait une bonne partie de leur travail en ligne, se servant d’une riche palette d’outils Web 2.0 qui leur a permis de communiquer avec des personnes d’un bout à l’autre du pays, faisant fi des fuseaux horaires et des calendriers variés pour collaborer harmonieusement à des documents communs. Ils se sont rencontrés face à face à quatre conférences et ont communiqué régulièrement par téléconférence et lors de petites réunions de groupes qui complétaient leurs échanges en ligne.

Une occasion d’apprendre

Conçu et lancé comme un projet de développement, canada@150 a apporté aux participants une expérience d’apprentissage continu. Suivant un processus caractéristique d’élaboration de politiques, les participants se sont livrés à l’analyse de l’environnement, ont déterminé les moteurs du changement et la nature de leurs interactions et étudié les problèmes stratégiques et les moyens possibles de les résoudre. En projetant leur analyse dans le futur, ils ont acquis de précieux outils et des capacités de prévoyance et de planification, puis ils ont participé à la dernière phase du projet de renouvellement de la fonction publique après avoir porté leur attention sur les mesures que la fonction publique doit adopter pour se préparer aux défis stratégiques mis en lumière.

Bien entendu, les participants ont également acquis des connaissances sur les dossiers stratégiques eux-mêmes. Ils ont exploité de nouvelles sources de connaissances et maîtrisé les outils analytiques décrits plus haut pour dégager de nouveaux aperçus. Dans plus d’un cas, du reste, les participants ont passé au moins une partie du projet à étudier un problème stratégique mal connu, qu’ils n’avaient pas abordé dans leurs fonctions courantes ni dans leurs activités professionnelles et universitaires antérieures. Les participants ont en outre constitué de précieux réseaux, nouant des rapports avec leurs pairs et leurs collègues, les cadres supérieurs et les experts de l’extérieur travaillant dans divers secteurs.

À la dernière conférence de juin 2009, les participants ont médité sur les leçons apprises tout au long du projet, notamment sur l’élaboration des politiques et les méthodes de prévision, les outils Web 2.0, la collaboration et le travail horizontal et d’autres sujets. On trouvera un résumé de leurs discussions au chapitre consacré aux leçons retenues par les participants.

canada@150 : les leçons à tirer pour l’ensemble de la fonction publique

Les participants n’ont pas été les seuls à apprendre de canada@150. Nous tous, de même que les autres membres du secrétariat, n’avons cessé d’apprendre tout au long de l’année et avons employé le fruit de nos observations pour adapter le projet dans la mesure du possible. Notre propre apprentissage répondait à un des objectifs du projet, celui de dispenser des leçons à l’ensemble de la fonction publique.

En ce qui regarde le Web 2.0, canada@150 (ainsi que d’autres projets pilotes tels que le wiki de RNCan et les projets GCPedia et GCconnex soutenus par le Conseil du Trésor) fait partie d’un programme destiné à appliquer le Web 2.0 et les technologies des médias sociaux à un environnement de travail du gouvernement. canada@150 en particulier offre l’avantage d’intégrer une série relativement complète de ces technologies, notamment les wiki, les blogs, les babillards, les profils, les messageries, le métabalisage, etc. Avant tout, canada@150 a permis de tester ces outils au cours du processus d’élaboration des politiques, produisant ainsi des enseignements précieux pour les applications futures. Nous avons découvert l’importance de conjuguer l’expérience Web 2.0 avec des modes de communication plus traditionnels; de gérer les surdoses d’information; et d’offrir un appui concret aux participants, non seulement dans les questions d’ordre technique, mais aussi dans le but d’encourager les participants à dépasser des normes de la culture organisationnelle qui ont souvent des racines profondes (p. ex., une réticence initiale à réviser librement le travail des autres dans le nouvel environnement des wiki). Le co-auteur de Wikinomics, Anthony D. Williams, a tenu une séance avec les organisateurs et les participants de canada@150 sur la composante Web 2.0 du projet, et son rapport, qui comporte également des observations sur d’autres expériences sur Web 2.0 dans le secteur public, peut être consulté sur le site Web du projet.

Au-delà de Web 2.0, nous avons régulièrement ajusté notre approche de la conception de projets (p. ex. l’équilibre entre une structure trop rigide et une structure insuffisante de projet en ce qui concerne les attentes, les échéances et les résultats visés) en communiquant l’information aux participants et en accueillant leur contribution et leur rétroaction; et en structurant les activités et les ressources d’apprentissage. Nous avons également affronté toute une série de problèmes qui nous étaient familiers dans notre travail courant : comment organiser sur le plan horizontal; comment faire face à la dynamique des groupes diversifiés; et comment créer un environnement sûr pour les débats tout en respectant certains impératifs liés à notre rôle de fonctionnaires. On trouvera les réflexions du secrétariat concernant les leçons tirées de l’expérience canada@150 au chapitre consacré à l’aperçu du projet.

Le Canada en 2017 : survol des exposés des participants 

Les groupes de travail sur les enjeux stratégiques formés des participants de canada@150 ont étudié une variété de questions allant de la géopolitique aux fractions marginalisées de la société, mais des constantes et des éléments communs se dégageaient de leurs analyses.

Dans l’ensemble, l’avenir dépeint par ces groupes n’est pas radicalement différent du présent. Rien d’étonnant à cela, vu qu’au terme du projet, l’avenir en question n’était qu’à huit ans de distance. Gageons que les fonctionnaires ne se rendront pas au travail en jetpack en 2017!

Un contexte mondial en évolution

Cependant, les participants prévoient des changements importants pour l’avenir. La mondialisation est ici pour rester (en dépit du spectre protectionniste issu de la crise financière mondiale actuelle), mais des changements géopolitiques fondamentaux se produisent à mesure que les pays et les institutions multilatérales manœuvrent pour accroître leur influence économique et politique. Essentiellement, les participants constatent que la puissance relative des États-Unis est en déclin, faisant de ce pays un centre d’intérêt toujours privilégié, mais moins dominant de la politique étrangère du Canada. Dans ce nouveau monde multipolaire, le Canada devra, s’il veut continuer à jouer dans la cour des grands, se tailler une nouvelle place en consolidant ses points forts traditionnels, tout en demeurant flexible pour bien équilibrer un réseau plus étendu de relations importantes. Ainsi, dans l’exposé consacré à l’évolution du paysage géopolitique, le Mexique est présenté comme un partenaire susceptible de d’exercer une influence auprès d’autres puissances émergentes telles que le Brésil, la Chine et l’Inde. En même temps, les protagonistes non étatiques continueront également à exercer une influence croissante et à constituer une menace pour le Canada, à une époque où la baisse générale des conflits entre états coïncide avec la montée de la violence liée au terrorisme non étatique.

De nombreux autres facteurs contribueront à refaçonner le monde. Les progrès constants dans le domaine des sciences et de la technologie entraîneront à la fois de nouvelles solutions et de nouveaux défis. En particulier, les progrès dans la technologie de l’information et des communications continueront à nourrir les attentes des citoyens qui souhaitent une transparence et un engagement accrus de la part de leur gouvernement, dans le contexte de ce que l’exposé sur le renouvellement de la fonction publique qualifie de « diminution du respect ». Des changements démographiques importants auront une incidence sur le marché du travail, la viabilité des programmes sociaux et le bien-être socio-économique. Un vaste éventail de pressions anthropiques, notamment le changement climatique, perturberont les écosystèmes de la planète et auront des effets en cascade sur la santé et la prospérité humaines.

Dans notre monde complexe, à une époque où un nombre croissant de défis stratégiques débordent les frontières géographiques, politiques et disciplinaires, on s’attend à ce que les particuliers et les organisations de tous les secteurs mesurent de plus en plus le progrès par quelque chose de plus que les critères économiques. Les considérations sociales et environnementales continueront à occuper le devant de la scène et à constituer la base des nouveaux indicateurs de succès et de bien-être. Facteur tout aussi important, la nature des défis stratégiques et des solutions qu’ils appellent entraînera une augmentation spectaculaire du nombre de personnes qui participent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques.

Tout le monde à l’œuvre pour mobiliser le potentiel humain et géographique du Canada

Un bon nombre de ces changements planétaires prennent des formes particulières au Canada. C’est ainsi que le Grand Nord canadien est particulièrement vulnérable aux effets du changement climatique, en dépit des avantages économiques que pourront offrir l’accessibilité accrue des routes de navigation du Nord et l’exploration facilitée des ressources. D’autre part, l’exploitation de certaines des ressources naturelles les plus précieuses et les plus recherchées du Canada exige une énorme consommation d’énergie, ce qui ajoute aux difficultés qu’éprouve le Canada pour réduire les gaz à effet de serre. Dans un monde qui devient moins prévisible et où l’on assiste à une diversification des menaces à la sécurité mondiale, l’ouverture, la démocratie et le multiculturalisme du Canada rendent le pays particulièrement attrayant pour les groupes terroristes qui cherchent une terre d’accueil pour leurs activités. Ce problème est traité en détail dans l’exposé d’un participant qui présente la sécurité nationale et les droits de l’homme comme des intérêts complémentaires. Les participants considèrent les changements démographiques qui mettront à l’épreuve, d’ici 2017, la cohésion sociale, les programmes et services sociaux du Canada, ainsi que notre infrastructure physique. Les effets du vieillissement de la population, d’une jeune population autochtone en pleine croissance, de l’immigration continue et de la diversité croissante, ainsi que de l’urbanisation (avec les possibilités offertes par l’étalement des villes) sont tous abordés dans les exposés.

De quelle façon le Canada peut-il répondre à de tels défis? Dans l’ensemble des exposés des participants, on retrouve le message suivant : afin de répondre aux défis de 2017 et de prospérer dans le monde décrit ci-dessus, le Canada devra mettre à profit toutes les ressources dont il dispose. Qu’il s’agisse d’exploiter les ressources du Grand Nord, ou des régions vulnérables, d’engager les fractions marginalisées de la population ou de combler l’écart entre les groupes récents et les groupes plus anciens d’immigrants, les participants de canada@150 participants présentent des arguments convaincants pour avancer que le pays ne peut rien laisser au hasard dans sa recherche d’idées, de talent de compétences et d’énergie dans une économie mondiale de plus en plus concurrentielle. Par exemple, l’exposé sur la concurrence dans un monde multipolaire propose de présenter la diversité du Canada comme un avantage concurrentiel en engageant la diaspora, les nouveaux venus au Canada et les étudiants étrangers à nouer des liens plus solides avec le reste du monde. Plusieurs documents mettent l’accent sur l’éducation – tant l’officielle que l’officieuse – comme étant la pierre angulaire de la prise en charge socio-économique. Au nombre des propositions particulières, citons le renforcement des programmes de formation destinés aux groupes dont la situation économique est inférieure à la moyenne (exposé sur la cohésion sociale); une stratégie d’apprentissage nationale axée sur l’apprentissage des adultes et sur les compétences, comme la culture scientifique, qui sont requises dans une société caractérisée par un degré élevé de connaissances (exposé sur l’économie du savoir); et les nouveaux modèles de gouvernance pédagogique tels que les maisons d’enseignement financées et agréées par les provinces, mais administrées par les Autochtones (exposé consacré à la libération du potentiel de la jeunesse marginale).

L’élaboration des politiques en 2017

L’aspect le plus frappant, peut-être, de l’avenir envisagé par les participants est la façon dont les politiques devront être élaborées en 2017 en vue de réaliser le plein potentiel du Canada avec la contribution de tous. Les modalités d’élaboration des politiques, qui sont encore en gestation ou, à tout le moins, déroutantes aujourd’hui – qu’il s’agisse de l’horizontalité ou de l’engagement des intervenants – apparaissent régulièrement dans les options proposées. À notre avis, il faut se garder de mettre ce thème sur le compte de l’idéalisme ou de l’inexpérience. En fait, il semble refléter chez les participants une ferme conviction, alimentée en partie par les connaissances et les expériences acquises grâce à canada@150, que nous devons changer systématiquement nos modes de travail pour faire face aux pressions d’un monde en évolution.

Les exposés embrassent la complexité, préférant à l’étude isolée des défis stratégiques les approches intégratives et systémiques de l’analyse. Comme l’a fait observer le groupe de l’économie durable, la pensée systémique permet d’analyser les rétroactions, les effets en cascade et les compensations qui caractérisent les défis stratégiques complexes, à long terme et intersectoriels. Les exposés préconisent l’adoption de politiques proactives plutôt que réactives, comme dans le cas du groupe consacré à l’étude d’approches plus axées sur l’avenir dans le domaine de la santé. Leur exposé préconise un programme de promotion de la santé qui met davantage l’accent sur un mode de vie sain et sur la prévention plutôt que le traitement des maladies. Les défis stratégiques complexes et à long terme exigent également une planification plus souple et à plus long terme et des perspectives qui tiennent compte des réalités opérationnelles sur le terrain et offrent au bénéficiaire du financement et aux partenaires une prévisibilité accrue. Pour établir les modalités de financement, on doit aussi tenir compte des échelles de temps liées aux mesures stratégiques. Ainsi, selon l’exposé sur les grandes villes du Canada, la majorité des ouvrages d’infrastructure durent des décennies, et c’est pourquoi les décisions d’investissement dans l’infrastructure – qui sont elles-mêmes longues à mettre en œuvre – doivent tenir compte de ce fait.

La collaboration et l’engagement sont considérés comme critiques, chacun des groupes formulant une recommandation relative aux délibérations intergouvernementales, aux consultations avec plusieurs intervenants, à la participation des citoyens et aux partenariats ou réseaux établis avec d’autres secteurs. Une fraction appréciable est favorable à la participation régionale et communautaire à l’élaboration de politiques axées sur l’endroit, S’inspirant en partie de l’idée selon laquelle les décisions devraient être prises de plus en plus par ceux qui seront les plus touchés par elles (ainsi, l’exposé sur les villes présente des arguments intéressants en faveur d’une participation des municipalités dans les décisions en matière d’immigration). En même temps, les appels en faveur d’une habilitation des instances locales sont contrebalancés par une multitude de propositions favorables aux grandes orientations, cadres d’action, stratégies et organismes de gouvernance d’envergure nationale, bien que la responsabilité de ceux-ci ne soit pas attribuée uniquement au gouvernement fédéral. Les participants considèrent de telles formulations de nos aspirations nationales comme des outils essentiels pour conférer une direction, une cohésion, un cadre d’échange des connaissances et, quelquefois, des normes de référence à des activités qui sont par ailleurs bien distinctes. Cet équilibre entre les efforts déployés à l’échelle nationale et les efforts aux niveaux inférieurs repose implicitement sur des notions de lieu et d’identité en évolution au Canada, comme en témoignent les exposés portant sur les différents niveaux d’appartenance et de responsabilités individuelles et collectives qui modèlent notre société et les relations qui la composent.

Il ressort également des exposés que les participants croient fortement au pouvoir de l’information, suivant l’adage qui veut qu’« on ne gère bien que ce que l’on mesure ». Qu’il s’agisse des émissions de gaz à effet de serre, du bien-être social dans le Nord ou du lien entre la sécurité et les droits de la personne, les groupes de participants préconisent systématiquement de meilleures recherches, des indicateurs clairs et de bons systèmes de mesure et de gestion de l’information. Par exemple, le document sur la cohésion sociale recommande la mise en place d’un système d’indicateurs qui permettrait au gouvernement d’établir des niveaux de référence et de contrôler l’évolution de la cohésion sociale.

Enfin, de nombreux exposés soulignent l’importance d’une combinaison d’outils stratégiques pour répondre aux défis du futur. Par exemple, le recours aux mécanismes axés sur le marché est proposé par plusieurs comme un moyen de répondre aux effets externes négatifs de telle sorte que le coût de certaines activités telles que l’étalement des villes est mis à jour et pris en compte dans les décisions. C’est ainsi que le document sur les grandes villes du Canada propose des instruments novateurs comme une taxation avec remise de TPS sans effet sur les revenus pour les nouveaux projets de construction résidentielle et un droit dégressif de cession des terrains à usage commercial basé sur la densité de construction de la zone. Le groupe penché sur le transport urbain de passagers propose la formule des frais de kilométrage pour réduire les incidences environnementales du trafic routier dans les villes.

Verdir le Canada et la nouvelle économie : adoption d’une nouvelle approche stratégique

Ces approches de haut niveau – qui tirent parti de tout ce que le canada a à offrir au moyen d’une approche de l’élaboration des politiques axée sur l’intégration et la collaboration, territorialisée, riche en information et faisant usage de plusieurs instruments – se rencontrent sous la forme d’options stratégiques concrètes dans plusieurs domaines différents. En particulier, deux thèmes stratégiques généraux reliés occupent une place prépondérante dans plusieurs exposés et donnent un aperçu important de la façon dont les participants voient le secteur des politiques en 2017.

Tout d’abord, la durabilité de l’environnement figure en bonne place dans les travaux des participants de canada@150. Quatre des treize groupes chargés du défi stratégique traitent directement de l’environnement d’une façon ou d’une autre, alors que plusieurs autres incorporent une forte dimension environnementale dans leur analyse. Les exposés répètent que la technologie constitue une réponse nécessaire mais insuffisante aux problèmes environnementaux du Canada et du reste du monde et soulignent la nécessité de changer les comportements et les choix individuels et organisationnels. Pour en arriver là, disent les auteurs, il importe de mieux comprendre le coût des choix non durables, puis d’internaliser ce coût en donnant un prix à la pollution et en appliquant le principe du « pollueur payeur » au moyen des instruments et des incitations du marché. Le degré de compréhension et la quantité d’information qui sont à la base d’une telle action exigeraient une approche stratégique plus systématique et intégrée. Ainsi, l’exposé consacré à l’écologisation des systèmes de transport du Canada préconise une analyse des coûts du cycle de vie complet comprenant la construction, le fonctionnement et l’entretien de l’infrastructure et de la technologie des transports pour les usages tant commercial que non commercial.

Toutefois, à un niveau beaucoup plus profond que la simple analyse de coûts, la durabilité environnementale et le bien-être économique sont intimement liés et se renforcent mutuellement, estiment les participants. L’économie de 2017 que les participants décrivent et qui constitue le second thème majeur se rapportant aux politiques, n’est pas la même que l’économie d’aujourd’hui. En effet, un thème sous-jacent des exposés des participants est que la reprise économique n’est pas simplement un retour à l’état antérieur. Comme l’indique un des groupes, le Canada possède le potentiel pour devenir un « Tigre du Nord », mais il y a de nombreux obstacles à surmonter, des barrières commerciales aux problèmes de capital humain. Non seulement l’économie doit-elle être plus écologique, mais on doit également s’attaquer aux déficits d’innovation persistants au Canada dans des secteurs tels que la commercialisation, le capital de risque et les investissements dans la recherche et le développement, afin de donner au pays les moyens de créer les emplois et les industries de l’avenir. Les recommandations stratégiques des participants touchent à divers secteurs dont celui des communications (p. ex. accroître les avantages concurrentiels au Canada en vue de favoriser l’investissement étranger direct) et celui des institutions (création d’un bureau de la commercialisation). De même, les systèmes de réglementation doivent être modernisés et assouplis. Le groupe penché sur l’étude de la concurrence dans un monde multipolaire propose de prendre de l’avance sur les concurrents mondiaux en mettant à profit l’expertise scientifique et technologique du Canada pour devenir un chef de file dans l’établissement de normes internationales et de cadres de réglementation pour les nouvelles industries. Plusieurs groupes présentent des options stratégiques infranationales pour stimuler l’innovation et le développement économique durable en renforçant et en mobilisant les ressources locales et municipales. Ainsi, le groupe préconisant un modèle de développement régional durable voit un potentiel énorme dans les régions traditionnellement vulnérables (p. ex., les régions éloignées et mono-industrielles). Il propose pour ces dernières une série de mesures allant des incitations financières et fiscales destinées à encourager la mise en valeur des ressources secondaires et tertiaires à l’enrichissement de la vie communautaire en vue d’attirer et de retenir le talent.

La fonction publique en 2017

La fonction publique devra opérer différemment en 2017 si elle veut continuer à servir le Canada aussi bien que par le passé. Le groupe participant qui s’est consacré exclusivement à l’étude du renouvellement de la fonction publique pour la phase finale du projet, présente une vision d’avenir pour la fonction publique de 2017 retrouvé dans le document « PS 2.017 ». Pour ces participants, la fonction publique doit être une « organisation adaptive qui met les bonnes personnes en charge des bonnes tâches au bon moment, favorise un milieu de travail caractérisé par une forte confiance et un apprentissage continu, promeut une culture de collaboration, est versée en technologie, plaide pour l’élaboration de politiques différentes et innovatrices et prône un dialogue avec les citoyens et les intervenants ».

Les participants sont d’avis qu’il faut mettre fin aux cloisonnements pour que la fonction publique soit en mesure de travailler harmonieusement avec ses partenaires d’autres secteurs. Pour nouer le dialogue avec les intervenants et concevoir une politique locale, les fonctionnaires doivent sortir d’Ottawa tant au sens propre qu’au sens figuré. Les exposés des participants proposent un mouvement accru des employés entre la fonction publique et les autres secteurs, une présence accrue dans les régions et les collectivités touchées par la politique fédérale et des lieux de travail communs avec les partenaires clés. Les nouvelles structures de travail vont des ensembles de politiques horizontaux (à l’intérieur de la fonction publique et avec des organisations externes), comme l’indiquent plusieurs exposés, aux dispositions de gouvernance originales à plusieurs niveaux. L’établissement de liens avec le grand public est mentionné à plusieurs reprises comme étant une fonction tout aussi importante pour la fonction publique que celle de traiter avec divers secteurs et organisations. Le groupe penché sur le renouvellement de la fonction publique recommande d’expérimenter avec de nouveaux types de participation (p. ex., les assemblées de citoyens, les forums ouverts et les sondages délibératifs); de passer du système réactif au système proactif de divulgation des renseignements; se servir de la technologie pour obtenir plus de transparence dans diverses voies de communication; communiquer clairement au sujet des résultats attendus des processus de consultation.

Dans l’ensemble, la fonction publique de 2017 est décrite comme étant plus diverse et représentative sur les plans culturels, professionnels et autres. L’exposé sur le renouvellement de la fonction publique envisage, pour arriver à ce résultat, une combinaison d’outils traditionnels (p. ex., les programmes d’équité en emploi pour le recrutement) et d’outils plus transformateurs, tel celui qui consiste à mettre fin à la préférence accordée aux citoyens canadiens dans les opérations de recrutement, en vue de favoriser la diversité et de prévenir les pénuries de main d’œuvre.

Pour élaborer des solutions aux défis stratégiques complexes de 2017, il faudra trouver de nouvelles idées, faire de l’innovation un facteur clé du succès de la fonction publique. Parmi les options proposées dans le document sur le renouvellement de la fonction publique, mentionnons la promotion d’« espaces de jeux neutres » dédiés en vue de favoriser la collaboration et la créativité, et l’adoption de la politique « Google 80/20 » qui permettrait aux employés de consacrer 20 % de leur temps à des projets ministériels qui ne figurent pas dans leur description de tâches officielle. D’autre part, un certain nombre d’exposés sur les politiques préconisent une expérimentation accrue sous forme de projets pilotes servirant à évaluer l’efficacité de nouvelles approches stratégiques. Il faudra innover non seulement dans l’élaboration des politiques et des programmes de la fonction publique, mais aussi dans son mode de gestion du talent.

Bon nombre d’exposés voient aussi la fonction publique diriger par l’exemple. Par exemple, l’exposé sur le transport urbain des passagers propose une série de mesures que la fonction publique pourrait adopter pour encourager ses propres employés à utiliser les transports publics et le covoiturage, à tenir plus de téléréunions et à utiliser des modes de transport alternatifs entre les réunions (p. ex., le vélo). De même, l’exposé sur les approches proactives de la santé propose une option de mieux-être en milieu de travail axée sur l’activité physique, les bonnes habitudes alimentaires et la gestion du stress pour les employés fédéraux et des défis adressés à d’autres organisations pour qu’elles adoptent de telles mesures. Le document sur l’économie du savoir voit la fonction publique se servir de son important pouvoir d’approvisionnement pour stimuler l’innovation dans des domaines comme la technologie verte.

Ces commentaires ne font qu’effleurer la surface des travaux des participants. Au début de la seconde partie du présent rapport, vous trouverez un bref résumé de l’exposé de chaque groupe sur les politiques, qui contient un choix de d’observations analytiques, d’options stratégiques et d’observations sur l’avenir de la fonction publique. Nous vous encourageons à lire les documents complets des groupes qui vous intéressent, en vue de mieux comprendre certaines des idées fascinantes qui ont résulté de cet exercice d’une année.

La communauté étendue de canada@150

canada@150 n’aurait pu voir le jour sans la participation d’un vaste éventail de sympathisants qui allait bien au-delà de l’équipe organisatrice. Les sous-ministres membres de notre comité directeur ont apporté direction et appui et ont activement mobilisé les participants de leur ministère. Un certain nombre de sous-ministres adjoints ont servi de mentors aux groupes participants durant plusieurs mois, leur prodiguant conseils et rétroaction sur des questions précises. Les analystes de politiques ont consacré du temps à servir de « facilitateurs en ligne », jouant le rôle d’intermédiaires pour la transmission d’informations essentielles en direction et en provenance du secrétariat et remplissant un vaste éventail de tâches de soutien allant des conseils technologiques à une fonction de mise en question du contenu. Les gestionnaires des participants ont donné à leurs employés le temps de participer au projet et, dans certains cas, leur ont apporté un soutien extraordinaire, les encourageant à entretenir des rapports avec leur emploi courant et leur unité de travail. Des collègues de tous les niveaux ont accepté d’être interrogés et consultés, et des experts de l’extérieur ont partagé leur point de vue à des conférences et lors de séances réduites avec des groupes participants.

Pour finir, le greffier du Conseil privé et les cadres supérieurs de la fonction publique ont ouvert la voie à l’innovation en nous accordant le plus précieux des biens : la liberté d’expérimenter.

Au nom du secrétariat et des participants de canada@150, nous tenons à remercier chaleureusement tous ceux qui ont donné si généreusement de leur temps pour contribuer à la réalisation et au soutien de ce projet novateur.

Au bout du compte, le terme « participant » ne rend pas justice à l’énergie, la conviction, ni aux idées qu’un bon nombre de ces fonctionnaires en début de carrière ont apporté à canada@150. Lors d’une séance d’apprentissage à la dernière conférence de juin 2009, nous avons mis les participants en rapport avec des entrepreneurs de l’ensemble de la fonction publique. Nous espérions les motiver à exprimer des idées fortes et les munir de quelques outils de nature à les aider dans ce sens.

Les participants ont répondu à l’appel. De juin 2009 à ce jour, ils ont fait plus de 40 présentations, faisant participer leurs collègues et leurs organisations et partageant les connaissances et l’expérience acquises au cours du projet, en vue d’amener un changement concret.

En définitive, voilà peut-être le legs le plus important de canada@150 : 150 nouveaux champions de méthodes de travail novatrices; 150 générateurs d’idées; 150 agents de politiques et de renouvellement qui font retentir l’expérience d’une année bien au-delà des murs du laboratoire.

Nous vous encourageons à explorer plus à fond leurs idées – et les leçons apprises ensemble – dans ce rapport final de canada@150.

Thomas Townsend

Jean-François Tremblay

Survol du projet

Partie 1 – Aperçu et innovations 

Le projet canada@150, qui était parrainé par le greffier du Conseil privé, était une initiative d’apprentissage et de perfectionnement pour laquelle 150 fonctionnaires en début de carrière ont réfléchi de manière générale au Canada et à son avenir. Pendant un an, soit de juin 2008 à juin 2009, les participants ont cerné et analysé les principaux défis qui se poseront aux pouvoirs publics au Canada en 2017, année du 150e anniversaire de la confédération. En tant que nouveaux fonctionnaires fédéraux, les participants devaient examiner les implications de leurs constatations pour la fonction publique et les moyens qu’elle peut utiliser pour suivre le rythme du changement et relever les défis de l’avenir. Dans le plan d’action 2008-2009 du greffier pour le renouvellement de la fonction publique1, l’un des objectifs centraux du projet était le développement d’idées de base sur le renouvellement de la fonction publique pour éclairer et appuyer les orientations stratégiques établies aux niveaux supérieurs.

Les objectifs généraux de canada@150 étaient d’accroître les qualités de chef et la capacité d’élaboration de politiques au sein de la fonction publique en renforçant consciemment la capacité, l’excellence et l’innovation en matière de politiques, en enrichissant le capital de savoir et d’idées de la prochaine génération de fonctionnaires, et en créant de nouveaux outils et réseaux pour l’élaboration de politiques et la collaboration horizontale, y compris des liens à l’extérieur de la fonction publique.

L’approche utilisée pour envisager l’avenir était novatrice et très participative. Les participants sont 150 fonctionnaires en début de carrière qui viennent des quatre coins du pays, qui représentent chaque ministère et qui possèdent un bagage scolaire et professionnel très varié. Ils ont travaillé sur le projet surtout pendant leurs temps libres. Au cours de l’année, on leur a demandé de cerner et d’analyser les principaux défis stratégiques auxquels le Canada sera confronté en 2017, année du 150e anniversaire de la confédération, et d’en examiner les effets sur la fonction publique, y compris la manière dont nous devons nous adapter pour suivre le rythme du changement. Quatre conférences très participatives ont servi à intégrer les travaux, à faire connaître de nouveaux outils et de nouvelles idées aux participants, et à donner le coup d’envoi à chaque phase du projet. Entre les conférences, on a eu recours à des outils Web 2.0 de pointe pour favoriser la collaboration et effectuer les travaux, malgré la distance, la langue et les horaires différents. Les participants ont rédigé des documents d’orientation pour livrer leur analyse et les implications des changements pour la fonction publique. La majeure partie du rapport final est puisée dans ces textes et se trouve aux parties II et III du document.

Le projet canada@150 était une expérience unique sur le plan de l’innovation, de la technologie et des réseaux. On a mis à l’essai et évalué de nouvelles méthodes de service à la clientèle et de collaboration, notamment la technologie Web 2.0. On a encouragé de nouveaux fonctionnaires à mettre la main à la pâte, et on les a aidés à tisser des liens avec des experts et des pairs des secteurs public, privé et non gouvernemental. On a aussi renforcé la capacité de la fonction publique en formant la nouvelle génération de fonctionnaires et en apprenant de sa vision. Le projet canada@150 tend vers l’excellence : on veille à ce que la fonction publique possède le talent, les outils et les connaissances nécessaires pour offrir aux Canadiens et Canadiennes le meilleur service possible aujourd’hui et demain.

Innovations de canada@150

La communauté de canada@150 était consciente qu’elle disposait d’une chance en or d’envisager l’avenir, et elle s’efforçait de faire preuve de créativité d’autant de manières possibles. Parmi les innovations importantes, on compte :

  • le processus avant-gardiste d’élaboration de politiques : Les défis stratégiques de la prochaine décennie sont complexes et de plus en plus interreliés. Les participants ont appris diverses méthodes de prospective simples, et ils ont examiné la manière de s’en servir pour renforcer le processus d’élaboration de politiques en cas d’incertitude ou de changement. Les participants ont appris à circonscrire les défis stratégiques associés aux enjeux cernés, et ils ont cherché des moyens pour élaborer des solutions.
  • la collaboration virtuelle : Les projets de collaboration virtuelle sont nouveaux au gouvernement et, au début de canada@150, personne n’était certain de leur efficacité. On avait la chance de disposer d’un logiciel de pointe. Toutefois, la réelle innovation s’est manifestée sur les plans social, culturel et organisationnel dans le cadre du soutien et de la gestion collective du processus en ligne. Le succès reposait sur la volonté des participants de contribuer au projet : les innovations culturelles et organisationnelles ont permis aux participants de travailler ensemble en ligne.
  • la gestion de projet horizontale : Les projets en ligne doivent être gérés d’une manière différente. Le projet canada@150 a eu recours à ces outils virtuels pour mener une forme novatrice de gestion coopérative qui favorisait la transparence et la flexibilité, et qui encourageait les participants à façonner et à améliorer le processus en temps réel. Le Secrétariat a disposé de diverses voies de communication (à l’aide des participants, des facilitateurs et de l’observation directe des travaux sur place) pour surveiller les progrès et gérer les produits, les plans de travail et les horaires.
  • les groupes de travail multidisciplinaires autonomes : Les participants devaient former des groupes de travail de 10 à 15 personnes qui s’occuperaient non seulement de leurs propres recherches, mais seraient aussi responsables du succès de l’ensemble du projet. Ils étaient garants les uns des autres quant à l’orientation de leurs travaux, ainsi qu’à la qualité de leur analyse et de leurs recommandations. Ils devaient aussi tous unir leurs efforts pour élargir leur vision afin d’effectuer une analyse pangouvernementale. Les participants ont accepté ces nouvelles responsabilités avec enthousiasme. Afin d’accroître la confiance, les conférences ont été conçues pour offrir aux participants le plus de chances possible de mieux se connaître.
  • la rétroaction externe : Pour remplacer les directives et la rétroaction habituellement fournis par le gestionnaire, on a demandé à des analystes expérimentés d’être les facilitateurs et à des sous-ministres adjoints d’être les mentors. En outre, les groupes de travail se sont adressés à des experts externes et à des intervenants pour avoir une vue d’ensemble de l’examen critique des politiques et pour confronter les hypothèses à la réalité. Les participants ont également suivi leurs propres progrès à l’aide d’examens formels par les pairs. Ainsi, l’élaboration de politiques est devenue un processus d’apprentissage qui leur a permis d’acquérir une vision générale de différents domaines et s’est ajoutée aux connaissances et aux compétences des groupes de travail.
  • l’apprentissage par l’action : La plupart des fonctionnaires possèdent une somme importante de connaissances, d’aptitudes et d’intérêts. Le projet et les groupes de travail autonomes ont tenu pour acquis que les participants pouvaient jouer bien des rôles et qu’ils acquerraient les connaissances et les compétences nécessaires pendant le projet et en contact avec les autres. L’infrastructure sociale, culturelle et organisationnelle du projet représentait un environnement sûr pour ce genre d’exploration et appuyait le processus autonome.

Partie 2 – Les acteurs et leurs rôles

Le projet canada@150 était une initiative à l’échelle du gouvernement. Le Bureau du Conseil privé et le Projet de recherche sur les politiques ont dirigé le projet conjointement. Dans ce qui suit, vous trouverez un aperçu de la structure de gouvernance de canada@150, y compris de l’information sur les participants qui provenaient de tous les secteurs de l’administration fédérale.

Participants

Les participants devaient posséder un diplôme de premier cycle et occuper un emploi permanent dans la fonction publique du Canada depuis moins de cinq ans. La mise en candidature était effectuée en ligne : les candidats devaient mettre en lumière la contribution qu’ils pourraient apporter au projet, leurs aptitudes en matière de politiques, leur esprit d’initiative et leur capacité à travailler en équipe.

Les participants ont été choisis parmi plus de 1 700 candidats de partout au pays. Ils faisaient partie de divers groupes fonctionnels et travaillaient dans tous les ministères fédéraux. Leurs parcours professionnel et scolaire étaient variés. Plus du tiers des participants venaient de l’extérieur de la région de la capitale nationale.

Participants par région

Ce graphique montre les régions dont les participants venaient. 66 pour cent venaient de la région de la capitale nationale, 6 pour cent de l’Atlantique, 11 pour cent de l’Ouest, 5 pour cent du Québec, 5 pour cent de l’Ontario, 3 pour cent du Nord, et 3 pour cent de l’extérieur du Canada.

L’effectif était très représentatif des groupes visés par l’équité en matière d’emploi : 18 % de francophones, 58 % de femmes (17 % des participants n’ont pas fait de déclaration), 6 % d’Autochtones, 23 % de membres des minorités visibles et 4 % de personnes handicapées.

Le projet canada@150 devait compter 150 participants, mais 15 personnes supplémentaires (165) ont été recrutées en prévision d’une attrition estimée à 10 % pendant l’année. Le projet s’est terminé avec 151 participants.

Comité directeur de sous-ministres

Un Comité directeur de sous-ministres a été constitué dans le cadre de canada@150 pour diriger l’ensemble du projet et veiller à ce que les objectifs soient atteints. Les membres avaient des liens avec l’École de la fonction publique du Canada, le Projet de recherche sur les politiques, le renouvellement de la fonction publique et les comités d’orientation des sous-ministres. Le sous-secrétaire, Planification et consultations, Bureau du Conseil privé, assurait la présidence.

Sous-ministres adjoints champions et mentors

Les champions, deux sous-ministres adjoints, Jean-François Tremblay (secrétaire adjoint, Priorités et planification, Bureau du Conseil privé) et Thomas Townsend (directeur exécutif, Projet de recherche sur les politiques), ont dirigé et soutenu les activités du projet. Ils ont aussi mené un groupe de sous-ministres adjoints qui, à titre de mentors, ont conseillé les participants.

Un mentor a été affecté à chaque petit groupe pour guider les participants pendant les différentes phases. Les mentors étaient des professionnels aguerris en politiques et étaient en mesure d’aider les participants à définir leur plan de travail, de cerner les problèmes et les sources éventuelles d’information, et de formuler des observations pendant la rédaction des documents.

Secrétariat canada@150

Le Secrétariat canada@150 a joué un rôle crucial dans la réussite du projet. La conception et le développement stratégiques, ainsi que les activités quotidiennes du projet, étaient gérés par six employés du Secrétariat des priorités et de la planification, au Bureau du Conseil privé, et du Projet de recherche sur les politiques.

Le Secrétariat a surveillé la gestion du processus, notamment la création du processus, les communications, la conception et la maintenance du site Web, la mise au point d’activités d’apprentissage pour les participants, l’organisation de conférences, la gestion des facilitateurs virtuels et l’appui à la communauté des mentors.

Facilitateurs 

Les facilitateurs virtuels ont assuré le lien entre le Secrétariat canada@150 et les groupes de travail. Ils étaient des analystes chevronnés du Bureau du Conseil privé, du Projet de recherche sur les politiques et d’autres ministères. Chaque groupe de travail a été encadré par un facilitateur et un mentor. Les facilitateurs devaient donner directives et conseils aux participants, communiquer avec le Secrétariat pour la gestion des échéanciers et le respect des jalons, aider les participants à utiliser les outils Web 2.0 virtuels et soutenir l’achèvement des travaux.

Partie 3 – Éprouver la nouvelle technologie

Le projet canada@150 mettait à l’essai la technologie Web 2.0 dans la fonction publique. C’était la première fois qu’on l’utilisait pour le développement collaboratif de politiques. D’autres initiatives fédérales ont eu recours à des composantes Web 2.0 individuelles, mais aucun projet ne s’était servi d’une suite complète d’outils Web intégrés. Ces outils ont permis aux participants de travailler en asynchronie, ont créé un environnement ouvert et ont favorisé la pollinisation croisée des idées.

Le site Web de canada@150

Un endroit pour travailler

  • Un thème, un espace de travail.

Un endroit pour parler

  • Forums sur les politiques et le projet : conférences à venir, idées sur les politiques, questions techniques.

Un endroit pour apprendre

  • Centre de ressources : bibliothèque de documents de référence, documentation des conférences passées.

Le Secrétariat canada@150 a mis sur pied et géré un site Web pour les participants. Ce site proposait des outils Web 2.0 (blogues, groupes de discussion et documents wiki). La plupart des travaux ont été effectués en ligne pendant les temps libres des participants. Le site Web créé à cette fin était donc à la source de la réussite de l’initiative. Malgré le fait que les participants étaient dispersés partout au pays et travaillaient au projet pendant leurs temps libres, il s’est avéré que ces outils étaient d’une efficacité incroyable : la collaboration s’effectuait à la vitesse de l’éclair, et les participants des divers ministères étaient en mesure de créer des documents de travail et des présentations en un temps record.

Le projet canada@150 proposait aux participants un environnement de travail tout à fait unique, conçu pour la collaboration et alimenté par un contenu créatif qui comprenait des vidéos tutoriels, un centre de ressources, des groupes de discussion, des vidéos de conférences passées, des présentations, des diagrammes interactifs et même des bandes dessinées pour illustrer les idées de politiques. En outre, d’autres innovations ont été utilisées, notamment un webinaire, ou séminaire virtuel, auquel les participants assistaient en temps réel.

Fonctionnalités du site Web

Un profil par participant

Cette photo montre un profil d’une participante sur le site Web de canada@150. Le nom de la participante, son poste, son adresse, son numéro de téléphone, son courriel, une courte biographie , et sa photo sont affichés.

En affichant leur profil et en exposant leur expérience et leurs intérêts, les participants étaient en mesure de communiquer plus facilement entre eux, peu importe leur situation géographique.

Forums de discussion

Cette photo montre un forum de discussion sur le site Web canada@150. Une question sur la conception d’un nouveau site web est affichée, suivi par des réponses.

Les participants pouvaient examiner les sujets d’intérêt dans le cadre de forums de discussion, en invitant d’autres personnes à faire connaître leur opinion et en donnant des liens vers des articles ou des rapports intéressants pendant leurs recherches.

Blogues

Cette photo montre un bilan de blogue du site Web canada@150. La photo montre le nom de l’auteur du blogue ainsi que le texte du blogue. À droite sont des liens au profil du participant et aux commentaires sur d’autres bilans de blogue.

Certains participants se sont servis de la fonction « blogue » du site Web pour faire part de leurs impressions face à l’expérience canada@150 et de leurs attentes quant au projet.

Qu’est-ce qu’un wiki?

Un aspect important du site Web de canada@150 était la capacité des participants à rédiger des documents conjointement à l’aide de la fonction wiki.

« Wiki » signifie rapide en hawaïen et est utilisé pour souligner l’efficacité de cette forme de collaboration au sein de grands groupes. On connaît surtout les wikis parce qu’ils sont la technologie sur laquelle est fondée le projet Wikipédia.

  • N’importe qui peut modifier une page en tout temps.
  • L’historique de révision est intégré.
  • Il s’agit en fait d’un environnement de correction collaboratif.
Documents wiki

Cette photo montre un document wiki sur le site Web canada@150. La photo montre le document principal et la zone d’action élargie, ce qui contient les actions suivantes : modifier le document, gérer les versions, déplacer le document, gérer la collaboration, supprimer le document, recevoir des avis par courriel, arrêter les avis par courriel, envoyer comme étant un courriel, afficher en PDF, afficher l'aperçu avant impression.

Web 1.0 : Envoyer des commentaires par courriel et demander à une personne d’apporter les corrections.

Web 2.0 : Tout le groupe peut consulter le document sur le site Web. N’importe qui peut apporter des corrections, et les changements sont visibles immédiatement. Toutes les versions sont enregistrées.

Gestion des défis et des risques

Comme on pouvait s’y attendre pour une nouvelle initiative de la fonction publique fédérale, canada@150 a relevé des défis pour lesquels les expériences passées étaient limitées. Des questions importantes, entre autres les langues officielles, la gestion de l’information et l’utilisation du site Web, ainsi que les sujets relatifs à la vie privée ont été entièrement réexaminées dans cette optique.

Langues officielles : L’application de la politique sur les langues officielles dans un environnement de travail virtuel dynamique n’a pas été de tout repos. Les participants avaient tous des compétences linguistiques différentes, ce qui signifie qu’une approche universelle ne convenait pas. Une approche des langues officielles pour l’environnement virtuel a été conçue pour permettre à tous les participants de communiquer dans la langue de leur choix, et le Secrétariat envoyait ses communications dans les deux langues. La mise en œuvre a été ajustée en cours de route en fonction des commentaires des participants. Les résultats des sondages menés auprès des participants ont illustré le contentement croissant relativement au soutien bilingue offert. En effet, anglophones et francophones se sont même dits extrêmement satisfaits du soutien obtenu en ligne et pendant les conférences.

Il a aussi été difficile de mettre en place un ensemble d’outils Web 2.0 bilingues. Au moment de la sélection de la plateforme d’outils avec laquelle les participants travailleraient, il n’existait aucune option réellement bilingue. Le Secrétariat de canada@150 a finalement choisi le logiciel Clearspace de Jive Software, qui a ensuite été modifié à cette fin.

Gestion de l’information : La gestion de l’information dans l’environnement virtuel s’est avérée une tâche imposante. Bien que le site ait été conçu spécialement pour favoriser la communication d’information, il devait aussi respecter les lois et les lignes directrices sur la protection des renseignements personnels, le traitement des documents confidentiels, les droits d’auteur et les lignes de conduite. Des conditions d’utilisation spéciales ont été rédigées pour aider les participants à utiliser le site. Par ailleurs, le Secrétariat s’est assuré que le site et l’information affichée soient protégés, et il a agi à titre de modérateur sur le site pour la gestion du contenu. Par exemple, seulement sur le site Web, on a publié :

  • plus de 3 100 documents, chacun ayant en moyenne 21 ébauches;
  • plus de 1 600 filières de discussion;
  • plus de 7 000 articles de discussion.

Après que les participants aient rencontré des difficultés sur le site Web, on a modifié ce dernier pour le rendre plus convivial, et on y a ajouté un plan du site pour faciliter la navigation au fur et à mesure que le volume d’information augmentait. Les participants avaient aussi la possibilité de personnaliser la présentation du site. Ils pouvaient notamment consulter le fil de nouvelles des publications les plus récentes dans l’espace de leur groupe, lire les articles populaires publiés sur les blogues et suivre les résultats des sondages virtuels.

Facilitation et apprentissage : Dans le cadre d’une initiative fondée sur l’apprentissage, le processus d’un an devait encourager la participation des membres et les aider à atteindre leurs objectifs de perfectionnement. Les participants avaient besoin de beaucoup de soutien quant aux outils Web 2.0 et au plan de travail de chaque phase. Le Secrétariat et les facilitateurs ont guidé les travaux des participants en ligne et pendant les conférences, et ils ont fourni recommandations et directives. En outre, les mentors pouvaient donner commentaires et conseils sur les travaux du groupe pendant le processus.

Des tutoriels en ligne ont été conçus par le Secrétariat pour montrer aux participants comment utiliser la nouvelle technologie, et des séances de formation de groupe ont été organisées pour les personnes qui avaient besoin d’une aide supplémentaire.

D’autres défis technologiques ont été relevés au cours du projet. De l’aide a entre autres été fournie aux personnes dont les systèmes de bureau présentaient des problèmes de compatibilité avec le logiciel Clearspace, et on a veillé à ce que les utilisateurs ne verrouillent pas les documents par erreur, empêchant ainsi les autres d’apporter des modifications. Cet obstacle s’est présenté surtout lorsque beaucoup d’utilisateurs essayaient de travailler sur un document en même temps, en particulier peu de temps avant les dates d’échéance.

Dans l’ensemble, le site Web de canada@150 a permis aux participants de respecter les exigences du projet et de créer un environnement ouvert et transparent, en dépit de la distance et du décalage horaire. Les réunions en personne, notamment les conférences, ainsi que les téléconférences ont permis de tisser les réseaux traditionnels, les relations et les liens de confiance nécessaires pour assurer le dynamisme continu du projet.

canada@150 : une expérience Web 2.0 couronnée de succès

On nous demande souvent comment reproduire le succès de la communauté Web 2.0 dans d’autres contextes. Voici donc les leçons apprises pour les praticiens de la grande communauté du Web 2.0 qui désirent tirer parti de la collaboration sociale.

Le Web 2.0 comme espace de travail

Travailler dans un environnement Web 2.0, c’est presque comme travailler dans un bureau avec ses collègues. Il n’est pas fignolé et soigné comme les sites publics habituels. Il faut s’attendre à y retrouver des idées, des discussions et des documents à l’état embryonnaire. Rapports finaux, traductions et publications viennent après les travaux sur le Web 2.0, où la plupart des efforts sont déployés.

Équivalences du Web 2.0 :

Articles de discussion = conversation

Wiki = document Word

Téléconférence = réunion

Avoir un objectif

Bien que la plupart des utilisations du Web 2.0 soient liées aux loisirs, dans le contexte gouvernemental, il convient de l’utiliser pour du véritable travail. Le Web 2.0 est utile pour plus que les conversations autour de la machine à café. Le travail informel est acceptable, mais le Web 2.0 fonctionne s’il est utilisé pour le travail, et non pour les loisirs. Dans le cadre de canada@150, les participants avaient un objectif commun et étaient bien déterminés à travailler ensemble pour l’atteindre. Cet élément est essentiel pour la réussite des projets où les efforts sont en grande partie volontaires.

Formation

Ce ne sont pas tous les utilisateurs qui ont besoin de formation, mais chaque communauté d’utilisateurs doit disposer d’un plan de formation.

Navigation

La confusion et la surcharge d’information sont des fléaux dans le Web 2.0. Il est facile de s’égarer et de perdre la trace des documents importants. Simplifiez le processus autant que possible pour que les utilisateurs soient en mesure de trouver la communauté, le contenu et les discussions.

Astuces de navigation
  • Placer les documents-clés au sommet de la hiérarchie de la communauté.
  • Toujours utiliser des index et des plans de site.
  • Créer des documents de synthèse wiki qui relient d’autres documents de travail.
  • Favoriser les logiciels qui rapportent automatiquement le nouveau contenu.
  • Marquer les documents à l’aide de synonymes des titres et de mots-clés.

Aucun autre média offert

Pour que le Web 2.0 soit un espace de travail, il doit s’agir du seul endroit où le travail se déroule. Le Web 2.0 est plus efficace que le traitement de texte et le courriel, mais seulement pour les utilisateurs habiles. Ces derniers le deviennent surtout en utilisant réellement les outils. Exiger que les travaux se trouvent seulement dans le système du Web 2.0 et non dans les dossiers ou les courriels personnels est un excellent moyen d’encourager son adoption dès le départ.

D’abord en personne, puis régulièrement par téléphone

Au cours du projet canada@150, nous avons appris que les communications directes favorisent grandement le discours en ligne. L’interaction réelle encourage les utilisateurs à participer et permet de disposer du contexte nécessaire pour comprendre messages, articles et commentaires en ligne. Les groupes les plus productifs ont tenu des téléconférences hebdomadaires pour coordonner les travaux et prendre des décisions.

La technologie peut résoudre au plus 49 % du problème, 51 % relève toujours de l’aspect social

Bien qu’une technologie efficace permette d’éliminer les obstacles à l’accès, elle ne peut pas garantir à elle seule la productivité du Web 2.0. La culture du milieu de travail, la méconnaissance des applications des outils Web 2.0 et le manque d’expérience dans le maniement des nouvelles technologies sont tous des obstacles beaucoup plus importants que les problèmes technologiques – d’où l’utilité d’un processus bien organisé de participation et de prestation.

4 rôles clés dans le Web 2.0 :
  • Gestionnaire de la communauté (responsable, Secrétariat).
  • Gestionnaire des usagers (rassembleur).
  • Facilitateur (appui de la participation, coach, liaison technique).
  • Principaux usagers (collaborateurs).

Facilitateurs : essentiels au succès des communautés Web

Dans les communautés virtuelles, il arrive souvent que les travaux piétinent. Dans le cadre de canada@150, nous avons créé le poste de facilitateur pour qu’une personne, liée de près aux utilisateurs, veille à ce qu’ils puissent accomplir leur travail. Les facilitateurs participent aux téléconférences de groupe, posent des questions pertinentes et aident à éliminer les obstacles à la participation sur le site Web. Puisqu’ils assurent un lien direct entre les utilisateurs et la tâche à effectuer, ils représentent un mécanisme de rétroaction crucial pour les gestionnaires de projet.

Le Web 2.0 ne remplace pas la gestion de projet

La délégation des tâches et l’établissement d’échéanciers sont essentiels pour mener des activités à bien avec le Web 2.0, comme dans le déroulement habituel de travaux. Les facilitateurs doivent aussi créer une structure de gestion participative, dans laquelle les membres règlent les problèmes de manière autonome.

Le travail collaboratif est régi par la loi du pouvoir 

Ce graphique montre la participation au Web 2.0. Deux graphiques circulaires sont affichés. Le graphique circulaire à gauche montre l’usage typique de Web 2.0 : la majorité est comprend des utilisateurs invisibles, une petite partie comprend des utilisateurs occasionnels, et la plus petite partie comprend des utilisateurs assidus. Le graphique circulaire à droite montre la participation au Web 2.0 au sein de canada@150 : la majorité comprend des utilisateurs occasionnels, une plus petite partie comprend des utilisateurs assidus, et la plus petite partie comprend des utilisateurs invisibles.

Nous mesurons la participation au Web 2.0 en déterminant la fraction des utilisateurs qui sont invisibles (ils lisent mais ne publient jamais), des utilisateurs occasionnels et des utilisateurs assidus. D’habitude, dans tout environnement coopératif virtuel, 90 % des utilisateurs sont invisibles, 10 % sont occasionnels et 1 % sont assidus. Pour canada@150, 10 % des utilisateurs étaient invisibles, 75 % étaient occasionnels et 15 % étaient assidus. Il s’agit d’un excellent résultat pour une communauté Web 2.0. Néanmoins, 15 % des utilisateurs ont publié 50 % des articles. Il faut s’attendre à un effort inégal, tout en essayant d’augmenter la participation à chacune des étapes. Les facilitateurs sont là d’abord pour favoriser la participation, puis pour contribuer au contenu ensuite.

Taille des groupes

Les groupes de travail formés de six à seize personnes travaillent efficacement dans un environnement Web 2.0. Les conversations fructueuses sont impossibles si le groupe compte des centaines de membres.

Cavaliers seuls

La loi du pouvoir dans la participation au Web 2.0 se traduit par le fait que la plupart des interventions en ligne proviennent de seulement quelques membres du groupe. Nous ne sommes pas tous des dactylos qualifiés! Nous ne pouvons toutefois pas mesurer la valeur des interventions par le nombre d’articles ou le volume de discussion. Nous avons observé que les participants les plus discrets ont apporté quelques-unes des contributions les plus importantes. Cependant, éliminer les obstacles aux interventions est le meilleur moyen d’intégrer les participants à la discussion.

Humaniser le processus

Une photo de soi établit un lien avec le lecteur, l’aide à entamer une discussion et favorise le déroulement des travaux. La possibilité de parler de sujets qui ne concernent pas le travail, autrement dit une machine à café virtuelle, permet aux utilisateurs d’apprendre à se servir de la technologie et favorise la création d’un capital social au sein du groupe. Les activités pour briser la glace, comme remplir son profil, poser une question au groupe, commenter un article et participer à un sondage virtuel, sont autant de moyens d’aider les utilisateurs à se familiariser avec le Web 2.0 et à aller plus loin dans l’interaction en ligne.

 Partie 4 – Examiner une nouvelle approche pour l’élaboration des politiques

La conception de canada@150 : bâtir un processus d’élaboration des politiques tourné vers l’avenir, axé sur l’intégration et la collaboration 

canada@150 est un projet qui se déroulait en quatre étapes, et chaque étape correspondait à un stade différent du processus d’élaboration des politiques. Quatre conférences ont eu lieu cette année pour marquer le lancement de chaque nouvelle étape du projet. Les participants y ont acquis les compétences et les outils nécessaires au déroulement du projet.

Cette photo montre les quatre étapes de canada@150.  Étape 1, « Tendances », a commencé en juin 2008 par une conférence dans la région de la capitale nationale, pour but d’explorer les tendances qui influenceront les politiques publiques du Canada au cours des 10 prochaines années, de collaborer avec des penseurs de la fonction publique et de l’extérieur afin de découvrir les enjeux stratégiques importants pour le Canada, et d’amorcer le travail sur les dés principaux liés aux politiques du Canada.  Étape 2, « Enjeux stratégiques », a commencé en octobre 2008 par une conférence à Vancouver, pour but d’avoir une compétition des idées afin de recenser les plus grands enjeux stratégiques qui guettent le Canada, et d’employer des méthodes de collaboration novatrices, axées sur les participants, afin d’analyser en profondeur chacun des enjeux relevés.  Étape 3, « Perspectives nationales », a commencé en février 2009 par une conférence à la ville de Québec, pour but de déterminer les problèmes, les choix et les compromis de portée générale, et de tirer des leçons dont on s’inspirera pour bâtir la fonction publique de demain.  Étape 4, « Sommet », était une conférence dans la région de la capitale nationale en juin 2009, pour but de déterminer comment canada@150 consultera l’ensemble de la fonction publique et au-delà et de lancer de nouveaux réseaux.

La première étape du projet (« Tendances », de juin à octobre 2008) était une analyse de l’environnement visant à cerner les nouveaux enjeux et les moteurs de changement. Ce travail a alimenté la deuxième étape (« Enjeux stratégiques », de novembre 2008 à février 2009), où les participants ont utilisé les moteurs de changement qu’ils avaient retenus pour amorcer une réflexion sur les tendances ou scénarios auxquels le Canada pourrait être confronté. Lors d’une « compétition des idées », les participants ont choisi les défis les plus importants que le Canada devra relever en 2017 et ils ont créé des sous-groupes afin d’entreprendre l’analyse des politiques et de faire des recherches. Dans le cadre de la troisième étape (« Perspectives nationales », de mars à mai 2009), les participants devaient préciser davantage leur analyse et faire état des choix de société qui permettraient de relever les défis qu’ils avaient décidé d’examiner. La partie du projet portant sur le renouvellement de la fonction publique a été introduite au cours de cette étape, et les participants devaient se pencher sur les répercussions de leurs choix au sein de la fonction publique et comment celle-ci devrai peut-être s’adapter pour suivre le rythme du changement. Au cours de l’étape finale (« Sommet » à partir de juin 2009), les participants ont discuté d’outils additionnels qui pourraient être utilisés pour engager le dialogue avec l’ensemble de la fonction publique, afin qu’elle puisse profiter des leçons apprises et des idées tirées de leur expérience.

Avant canada@150, bon nombre des participants n’avaient aucune expérience des politiques. Durant chaque étape du projet, ils ont reçu des conseils sur la manière d’exécuter des activités dans ce domaine, notamment l’établissement de la portée et l’analyse. Les participants ont également suivi des démarches créatives pour l’élaboration de politiques, comme la planification de scénarios, le mappage des systèmes et la visualisation guidée. Par exemple, pendant la première conférence, les participants ont suivi une simulation de scénario intitulée O.S. Earth, qui est semblable aux outils qu’utilise la Central Intelligence Agency pour former ses analystes de scénarios globaux. L’expérience porte à croire que de telles démarches créatives à l’égard de l’élaboration de politiques pourraient être des outils d’apprentissage et professionnels utiles pour les fonctionnaires dans divers secteurs.

Le projet était aussi conçu de manière assez souple, de sorte qu’il était possible de l’adapter aux besoins d’apprentissage des participants et d’apporter des correctifs au fur et à mesure selon la rétroaction des participants dans le cadre des activités d’évaluation. Le Secrétariat canada@150 a élaboré un modèle hautement efficace de concertation en invitant les participants à façonner le projet. En effet, les participants étaient consultés sur la conception de chaque étape au moyen de discussions libres où il était possible de faire des suggestions qui pouvaient ensuite être intégrées dans la conception du projet.

Vous trouverez dans les pages suivantes une description plus détaillée de chaque étape du projet.

Étape 1 – Tendances

Tour d’horizon pour déterminer les enjeux émergents

L’objectif global de la première étape du projet (de juin à octobre 2008) était d’identifier les forces qui impulseront le changement au cours de la prochaine décennie. Étudier l’environnement est essentiel à l’élaboration d’une bonne politique et il faut prendre son temps et examiner ses hypothèses avant de s’engager dans une certaine direction. Il est souvent très tentant de conclure que nous connaissons déjà les défis et les tendances en matière de politiques pour la prochaine décennie. Par exemple, nous savons déjà que le vieillissement de la population, les changements climatiques et l’émergence de la Chine seront des facteurs de changement importants. Pourquoi ne pas se pencher seulement sur les problèmes bien connus? Bien que nous voulions nous attaquer à ces enjeux importants, il y a d’autres changements moins connus qui pourraient transformer la prochaine décennie. Les participants ont appris qu’il faut repérer les signes préliminaires et les enjeux émergents afin de ne pas être pris au dépourvu et afin d’accroître la pertinence de notre travail. En effet, notre travail consiste à remettre en question nos hypothèses les plus fondamentales sur les forces qui façonneront le Canada pendant la prochaine décennie.

Le lancement officiel du projet canada@150 a eu lieu en juin 2008 lors d’une conférence dans la région de la capitale nationale. Les participants ont eu l’occasion d’entendre des conférenciers internationaux parler de leurs futurs exercices de planification (Allemagne 2020, France 2025 et Australie 2020) et de l’importance de la prospective dans l’élaboration de politiques. À la fin de la première conférence, les participants avaient cerné 15 secteurs d’étude différents et s’étaient divisés en groupes de travail pour la première étape du projet.

Principaux concepts de l’étape 1
Signe préliminaire :

Indication très précoce qu’un changement est en train de se produire. 

Tendance :

Changement progressif continu qui s’observe à partir des données et des événements passés.

Discontinuité :

Changement majeur, si radical qu’aucune variation prévisible ne permet de le prédire. Une discontinuité nous force à changer nos hypothèses.

Moteur de changement :

Une force qui façonne le contexte de la politique gouvernementale de la prochaine décennie si bien que les politiques actuelles ne répondront peut-être pas adéquatement aux besoins. Dans le monde des politiques, un moteur de changement nous oblige à remettre en question et à redéfinir nos hypothèses de base et nos pratiques établies.

Grands thèmes qui se sont dégagés du tour d’horizon de l’étape 1
  1. Cohésion sociale et identité
  2. Bien-être social
  3. Questions autochtones et du Nord
  4. Incidences des changements technologiques
  5. Main-d’œuvre
  6. Commerce
  7. Capital naturel
  8. Environnement
  9. Santé
  10. Paix et sécurité
  11. Engagement
  12. Gouvernance, administrations FPT et municipales
  13. Réforme de la fonction publique
  14. Vieillissement de la population, migration et croissance démographique
  15. Urbanisation et enjeux ruraux

Les participants devaient repérer des signes de changement et les enjeux émergents associés à leur thème. Ils ont consulté des experts du gouvernement et de l’extérieur, ils ont lu des articles et des rapports de diverses sources et ils ont examiné de nouvelles idées afin de trouver des signes préliminaires et des enjeux émergents. Ils ont pris note de tout signe préliminaire et enjeu émergent qu’ils ont trouvés dans la « Vigie Info » sur le site Web de canada@150, qui permettait aux divers groupes d’échanger des idées. À la fin de cette étape, les groupes avaient compilé plus de 200 idées avec lesquelles ils pouvaient travailler.

Gabarit de Vigie Info

Titre de votre idée :

Veuillez décrire votre idée en quelques mots.

Quelles pourraient être les répercussions de cette idée?

Quelles sont les incidences possibles sur la politique publique de demain?

Quels liens, sources et documents suggéreriez-vous pour apprendre davantage?

Gabarit de moteur de changement

Titre de votre moteur de changement :

Veuillez décrire votre moteur de changement en quelques mots.

Quelles pourraient être les répercussions de ce moteur de changement?

Quelles sont les incidences possibles sur la politique publique de demain?

Quels autres moteurs facilitent, bloquent ou modifient ce moteur de changement?

Quels experts, sources, liens et documents suggéreriez-vous pour apprendre davantage?

Les participants devaient examiner toutes les idées et proposer des moteurs de changement associés à leur thème. Ils devaient trouver des moteurs de changement qui pourraient créer d’importantes discontinuités internationales ou nationales et qui nécessiteraient un changement dans la politique publique au cours de la prochaine décennie. Tout comme pour Vigie Info, les participants ont rempli les gabarits Moteur de changement proposé afin de pouvoir facilement échanger, discuter, réviser et coter les moteurs de changement entre eux. Plus de 40 moteurs de changement importants ont été identifiés.

Exemple de moteurs de changement
  • L’émergence des chaînes de valeurs mondiales.
  • Croissance de l’innovation technologique dans les solutions de santé.
  • Déplacement du pouvoir à l’échelle mondiale et émergence d’un monde multipolaire.
  • Changement de l’identité autochtone et du profil démographique.
  • Augmentation de l’influence politique et socioéconomique sur les grandes villes du Canada.

Les participants ont préparé des cartes de système afin d’illustrer les relations et les interactions de leurs principaux moteurs de changement. Une carte de système est une image simple d’un moteur de changement et de son incidence sur le monde. Elle aide à préciser et à communiquer chaque moteur de changement, permettant ainsi aux participants de facilement examiner les conclusions de leurs collègues.

Ce schéma montre une carte de système pour le moteur de changement « Transferts du pouvoir à l’échelle mondiale et émergence d’un monde multipolaire ». Les causes sont le changement climatique; l’hausse du prix de l’énergie; la concurrence pour des ressources naturelles; l’augmentation du poids économique de la Russie, du Brésil, de l’Inde et de la Chine; et la croissance inégale de la démographique mondiale. Les conséquences sont un écart grandissant entre les États riches et les États pauvres, suivi par la risque accru entre le plan de l’instabilité régionale etinternationale, migration, une nouvelle guerre froide, et la déstabilisation économique; les nouvelles alliances politiques et militaires suivi par la collaboration économique, une meilleure stabilité, la risque accru entre le plan de l’instabilité régionale et internationale, migration, une nouvelle guerre froide, et la déstabilisation économique; des nouvelles course aux armements / concurrence suivi par des innovations techniques, les armements dans l’espace, et la prolifération des ADMs; et la répartition du pouvoir (multipolaire) suivi par une meilleure stabilité et une nouvelle guerre froide.

Exemple d’une carte de système

Moteur de changement : Déplacement du pouvoir à l’échelle mondiale et émergence d’un monde multipolaire

Au cours des dernières années, nous avons commencé à voir un déplacement du pouvoir à l’échelle mondiale, des pays de l’Occident vers des pays comme la Chine, la Russie, l’Inde et le Brésil (en raison principalement de la croissance de leur richesse). Ce changement est en train de transformer la donne internationale. Le passage d’un monde unipolaire (où les États-Unis étaient la seule superpuissance dans les années 1990) à un monde multipolaire, dans lequel on trouve des États concurrents et parfois hostiles qui exercent plus de pouvoir dans le système international, a des incidences politiques, militaires et géopolitiques importantes. Étant donné que la plupart des théoriciens internationaux conviennent qu’un monde multipolaire est moins stable qu’un monde unipolaire, ces déplacements de pouvoir mondiaux pourraient également exacerber le risque de conflits internationaux. Enfin, la croissance économique de ces pays pourrait entraîner d’importants changements dans le système économique mondial.

Étape 2 – Enjeux stratégiques

Cerner et analyser les enjeux stratégiques publics de 2017

C’est lors de la deuxième conférence du projet canada@150, qui a eu lieu à Vancouver en octobre 2008, que les grands enjeux stratégiques auxquels le Canada devra faire face au cours des 10 prochaines années ont été identifiés et que des groupes d’étude ont été mis sur pied pour les examiner à la deuxième étape du projet.

Les participants ont utilisé des scénarios afin d’examiner la façon dont les moteurs de changement pourraient interagir pour générer de nouveaux enjeux de société. Cette séance de travail a permis de recenser 40 enjeux stratégiques nouveaux et émergents auxquels le Canada pourrait être confronté au cours de la prochaine décennie. À la suite d’un processus visant à éliminer les répétitions et à s’assurer que chaque moteur de changement est unique, ce nombre a été réduit à 26. La liste a ensuite été soumise à tout le groupe pour un vote collectif qui visait à ramener la liste initiale aux 15 enjeux les plus pertinents et de la plus grande portée en vue de l’étape suivante.

Qu’est-ce qu’un scénario?

Il existe plusieurs méthodes de scénario. Dans cet exercice, des scénarios ont été utilisés afin d’étudier la façon dont les moteurs de changement pourraient interagir dans une série d’avenirs possibles et afin d’identifier les enjeux stratégiques susceptibles de se dégager.

Les participants ont élaboré des scénarios dans lesquels les moteurs de changement interagissent et finissent par créer ou appuyer quatre futurs archétypes dans 10 ans :

  • S’en sort tant bien que mal – Le pays se débrouille ou réagit au changement, mais il n’améliore pas sa performance;
  • Amélioration progressive – La situation s’améliore pour le Canada, mais progressivement;
  • Effondrement – Les aménagements effectués ne parviennent pas à durer et la situation empire au pays (même si elle n’est pas nécessairement catastrophique);
  • Transformation – La situation s’améliore, car le pays a profondément modifié sa manière de travailler ou d’envisager le problème.

Chaque futur archétype présente des enjeux stratégiques uniques.

Le but n’est pas de prédire l’avenir, mais plutôt d’évaluer la série d’avenirs possibles et les enjeux stratégiques qui pourraient ressortir de chaque scénario. Il nous permet de tester la robustesse des dispositions actuelles et de déterminer où il faudrait élaborer de nouvelles politiques.

Enjeux stratégiques identifiés à Vancouver*

Comment le Canada peut contribuer à faire en sorte que les économies émergentes et les pouvoirs traditionnels relèvent ensemble les grands enjeux internationaux.

Éliminer les obstacles à notre engagement à l’égard d’une économie axée sur les connaissances.

Assurer la sécurité tout en protégeant les droits de la personne pour favoriser la cohésion.

Intégrer les divers groupes dans la société, la politique et l’économie du Canada.

Repositionner le Canada sur le marché mondial.

S’orienter vers un gouvernement à l’écoute de la population.

Répartition des compétences fédérales, provinciales et municipales.

Libérer le potentiel des groupes marginalisés.

Favoriser un tournant des ressources naturelles brutes aux biens et services à valeur ajoutée pour une compétitivité et une durabilité accrues.

Le besoin pressant d’une approche holistique en matière de soins de santé.

Réconcilier la croissance économique et la protection de l’environnement aux niveaux national et international.

Saisir de nouvelles occasions et relever de nouveaux enjeux dans le Nord canadien.

Écologisation des technologies, des infrastructures et des corridors dans le domaine du transport.

Adapter les structures du gouvernement fédéral pour répondre de façon cohérente aux problèmes complexes.

Préserver l’espace local des villes pour protéger leur place dans le monde.

* La formulation des enjeux stratégiques a évolué pendant le projet.

L’objectif de la deuxième étape du projet canada@150 (de novembre 2008 à février 2009) était que chaque groupe de travail :

  • prépare une analyse de son enjeu stratégique;
  • propose des options en matière de politique qui pourraient, dès aujourd’hui, apporter un début de remède aux incidences possibles des enjeux dans 10 ans.

Dans le but de permettre une plus grande flexibilité à l’étape 2, les participants devaient élaborer leurs propres plans de travail et échéanciers; le Secrétariat canada@150 veillait en même temps à ce que les groupes soient appuyés au moyen d’une facilitation en ligne, de sous-ministres adjoints mentors et de documents de référence. Une autre composante importante de l’étape 2 était le processus d’examen par les pairs, où chaque groupe devait soumettre ses idées à l’évaluation d’un autre groupe, qui formulait des critiques constructives et des suggestions d’amélioration. L’examen par les pairs était perçu comme étant une façon d’éviter les cloisonnements dans le processus de canada@150, en encourageant les participants à se servir des caractéristiques interactives du site Web, en plus des réunions en personne, pour fournir une rétroaction sur le travail des autres.

En préparant leur analyse, les participants ont : entrepris de vastes consultations avec des experts et des intervenants de l’intérieur et de l’extérieur du gouvernement; assemblé les preuves et les résultats de la recherche; étudié les positions et les intérêts des intervenants; examiné les expériences internationales; tenu compte des objectifs généraux de leurs options en matière de politique et proposé des méthodes.

Analyse des politiques – Principales questions à considérer
  • Que dit la preuve au sujet de votre enjeu? Nommez quelques tendances et moteurs dans ce domaine et les incidences sur ceux-ci. Expliquez le contexte ou établissez un diagnostic de l’enjeu.
  • Pourquoi il y a-t-il une incitation à l’action? Quelle lacune tentez-vous de combler? Veuillez bien définir la nature du problème à régler.
  • Est-ce qu’il y a d’autres pays qui ont des problèmes semblables? Comment les abordent-ils?
  • Qui sont les intervenants et quels sont leurs intérêts et leurs positions? Qui pourraient être les « gagnants » ou les « perdants » si des changements étaient apportés? Quelles sont les possibilités de partenariat?
  • Quelles sont les responsabilités dans ce domaine? Est-ce qu’il y a un cadre juridique ou des précédents?
  • Quel est l’historique cet enjeu? Des mesures ont-elles déjà été prises? Comment définiriez-vous le succès? Quels seront les progrès en 2017?
  • Quelles sont les nouvelles façons ou les façons novatrices d’aborder cet enjeu stratégique? Le Canada devrait-il tenir envisager d’autres idées ou options?
  • De quels principes directeurs vous êtes-vous inspirés pour choisir votre démarche? Il est préférable d’être explicite.
  • Quels compromis faudra-t-il peut-être faire? Quels sont les avantages et les inconvénients des diverses options?

Étape 3 – Perspectives nationales

Renforcer l’analyse et les options et penser à la manière dont la fonction publique doit s’adapter

La troisième conférence de canada@150, qui s’est déroulée à Québec en février 2009, a suscité une réflexion sur l’avenir de la fonction publique menant à la création d’un groupe de travail chargé d’intégrer les résultats des travaux sur les enjeux stratégiques dans un document général sur le renouvellement de la fonction publique. Les participants ont été invités à réfléchir à des questions essentielles à propos du renouvellement de la fonction publique en lien avec leurs enjeux stratégiques, touchant à la fois les personnes et la nature du travail dans la fonction publique.

L’objectif de la troisième étape du projet (de mars à mai 2009) était de terminer la principale tâche du projet canada@150 : fournir une évaluation des principaux défis auxquels sera confronté le Canada en 2017, et de leurs répercussions pour la fonction publique2.

Cinq questions à envisager lorsqu’on pense au renouvellement de la fonction publique
  1. De quel genre d’employés et de compétences la fonction publique aura-t-elle besoin?
  2. Comment gérerons-nous nos talents?
  3. Quelles seront nos méthodes de travail?
  4. Quels outils la fonction publique utilisera-t-elle?
  5. Avec qui travaillerons-nous et comment?

Question sous-jacente : Quel sera le rôle de la fonction publique en 2017?

Les groupes sur les enjeux stratégiques ont profité des derniers mois du projet pour renforcer et améliorer leur analyse des politiques et des options afin de terminer leurs documents qui doivent être intégrés dans le rapport final de canada@150 (voir les parties II et III de ce volume). Après la conférence de Québec, les groupes de travail ont étudié davantage les incidences de leurs enjeux stratégiques sur l’avenir de la fonction publique. Ils ont également cherché à trouver des innovations pour parer à ces incidences, afin de les communiquer au nouveau groupe de travail sur le renouvellement de la fonction publique.

Alors que les groupes de travail sur les enjeux stratégiques parachevaient leurs documents, le nouveau groupe de travail sur le renouvellement de la fonction publique amorçait la rédaction d’un document intégré sur la fonction publique de 2017. Les membres, qui avaient eux-mêmes choisi de faire partie de ce groupe, ont utilisé la rétroaction des autres groupes pour dégager des idées et des thèmes communs, de même que les ressources disponibles provenant des groupes de travail des étapes 1 et 2, les documents de référence affichés par le Secrétariat et d’autres sources, pour effectuer leur propre recherche, pour interviewer des experts, et pour l’analyse qu’il a réussi à faire dans les délais établis.

Le Web 2.0 dans le secteur public

Le calendrier du projet comportait une autre activité de groupe en plus des conférences : un atelier d’un jour donné le 21 avril 2009 par Anthony Williams, coauteur de Wikinomics, un expert dans l’utilisation des applications Web 2.0, un domaine en pleine évolution. Le but du webinaire était d’offrir des discussions bien ciblées sur l’élément technologique sur lequel les activités de canada@150 sont fondées. Anthony Williams a parlé de l’utilisation du Web 2.0 dans le cadre des politiques et des efforts des premiers adopteurs de ces technologies. Il a également recueilli la rétroaction des participants sur leur expérience avec la technologie Web 2.0. Il a affirmé que canada@150 était une des applications Web 2.0 les plus innovatrices et fructueuses qu’il ait rencontrée. Même si l’atelier se déroulait à Ottawa, les participants intéressés ont pu assister ou participer à l’atelier par l’entremise d’une téléconférence ou d’une vidéoconférence. Le résultat de cet atelier est un rapport sur les pratiques exemplaires et une réflexion quant à l’utilisation des outils Web 2.0 dans le secteur public, utilisant canada@150 comme étude de cas. On pourra consulter le rapport de M. Williams en ligne.

Étape 4 – Sommet

Établir des liens avec l’ensemble de la fonction publique et progresser en tant que fonctionnaires entrepreneurs

La quatrième et dernière conférence du projet canada@150 s’est déroulée en juin 2009 à Ottawa. Lors de cet événement, les participants ont eu la possibilité de revenir sur les travaux accomplis au cours de la dernière année et de sensibiliser un plus grand nombre de fonctionnaires afin d’échanger leurs conclusions, leurs expériences et les leçons apprises.

Cette dernière conférence leur a également permis de réfléchir à l’avenir et aux façons de demeurer des entrepreneurs et des leaders au sein de la fonction publique une fois le projet terminé.

Les participants ont eu la chance de présenter leurs constats et leur vision aux membres du Comité des sous-ministres sur le renouvellement de la fonction publique. Ils ont également eu l’occasion d’examiner les divisions entre les politiques, la politique et l’intérêt public avec des personnalités associées aux politiques et à la politique : Mme Margaret Bloodworth, ancienne secrétaire associée du Cabinet et conseillère nationale pour la sécurité auprès du Premier ministre, et l’honorable John Manley, ancien vice-premier ministre.

En se fondant sur le travail accompli au cours de la dernière étape du projet et sur la rencontre de la matinée avec le Comité des sous-ministres sur le renouvellement de la fonction publique, les participants ont fait preuve de créativité pour illustrer la vie dans la fonction publique de 2017 (vous trouverez quelques exemples de leurs vignettes dans ce rapport).

Thèmes abordés pour les leçons apprises
  • Analyse et développement stratégiques
  • Réseautage et collaboration horizontale
  • Technologie et Web 2.0
  • Méthodes de prospective et réflexion sur l’avenir
  • Travail d’équipe, collaboration et auto-organisation

Afin de recueillir les commentaires de chaque participant et de permettre une synthèse des leçons apprises au cours du projet, les participants ont effectué des entrevues auprès des autres participants et se sont ensuite réunis en groupes thématiques pour synthétiser les principales observations. Les leçons apprises sont également présentées dans ce rapport.

Afin d’offrir aux participants des outils supplémentaires qui leur serviront une fois que canada@150 sera terminé, une activité a été organisée avec des entrepreneurs qui s’efforcent de vraiment faire bouger les choses dans la fonction publique. Des exemples concrets d’idées ingénieuses ont été présentés, de même que des leçons tirées sur l’innovation dans la fonction publique.

Examen de l’entreprenariat dans la fonction publique: Parmi les sujets abordés, notons...
  • Comment Ressources naturelles Canada a lancé le premier grand wiki ministériel de toute la fonction publique canadienne.
  • Comment on a mis sur pied la famille fédérale sur la collaboration communautaire (Federal Family on Community Collaboration) – une communauté de pratique interministérielle pour l’apprentissage, la mise en commun de données et l’élaboration de politiques sur des approches géospécifiques et les rôles et intérêts du gouvernement fédéral dans les communautés (locales) – et le rôle que jouent ses membres.
  • Comment Citoyenneté et Immigration Canada ainsi que le Réseau des jeunes d’Immigration, à partir d’une idée, ont mis sur pied un programme pilote, un exemple parfait d’innovation ascendante.
  • Comment le Bureau du commissaire à la protection de la vie privée a pris des mesures novatrices de sensibilisation.
  • Comment Bob Chartier a mis sur pied une pratique entrepreneuriale informelle en apprentissage et perfectionnement, et ce qu’il a appris en publiant « Bureaucratically incorrect: letters to a young public servant » (Bureaucratiquement incorrect : lettres à un jeune fonctionnaire).
  • Comment une équipe interministérielle travaille de façon informelle pour mettre sur pied une application professionnelle de réseautage pour les fonctionnaires, comment le GCPEDIA est né, et comment s’est déroulée la campagne de sollicitation d’idées pour améliorer les programmes et services de TI dans la fonction publique.

La troisième journée de la conférence a été consacrée à la sensibilisation et aux échanges d’idées. Les participants ont présenté les résultats du projet canada@150 à leurs cadres supérieurs et à leurs collègues, ainsi qu’à d’autres intéressés par canada@150. Ils ont animé des tables d’information sur chacun des enjeux stratégiques et sur les options de politiques élaborées au cours du projet, permettant ainsi aux visiteurs de faire le tour des diverses tables, de poser des questions et de discuter du projet.

Partie 5 – Regard vers l’avenir : gouvernement 2.0

Le projet canada@150 a créé un réseau de fonctionnaires qui comprennent mieux les principaux enjeux en matière de politiques, d’organisation et de collaboration. Ces nouveaux professionnels sont maintenant des agents de l’innovation qui se servent de leurs connaissances pour instaurer une fonction publique qui est souple, tournée vers l’avenir, entrepreneuriale, efficace et bien adaptée.

La Foire aux idées à la fin du projet fut pour les participants une occasion de faire connaître ce qu’ils avaient appris, leurs conclusions et leurs recommandations à l’ensemble de la fonction publique et de souligner de nouvelles façons de résoudre les problèmes horizontaux. Espérons que de telles occasions se multiplieront.

En favorisant l’adoption de nouveaux outils Web 2.0, canada@150 démontre comment la technologie peut favoriser des résultats concrets grâce à l’inclusion, éliminant l’obstacle traditionnel que présente l’emplacement. Ces outils pourraient devenir la norme pour les projets de planification à long terme qui réunissent différents experts en la matière, peu importe leur ministère d’attache.

Le projet pilote canada@150 est un modèle qui illustre la contribution utile que les nouveaux fonctionnaires peuvent apporter au renouvellement et à l’élaboration des politiques au sein de la fonction publique. Certains ministères, d’autres ordres de gouvernement et des organisations axées sur les politiques cherchent déjà à exécuter leurs propres projets « @150 » afin d’accroître la participation et de renforcer les capacités en matière d’élaboration de politiques.

Enfin, le projet canada@150 a renforcé les capacités, les compétences et l’intérêt en ce qui concerne la planification à long terme et les techniques nécessaires pour être efficaces dans ce processus. En plus des connaissances qu’ont acquises les participants, les mentors et les sous-ministres souhaitent maintenant appliquer ces techniques aux enjeux stratégiques à long terme.

Commentaires des participants au projet canada@150

« Ce fut merveilleux de voir travailler ensemble des gens talentueux de divers ministères, venant de partout au pays et possédant des antécédents différents. »

« Je n’oublierai jamais cette expérience exceptionnelle; les réseaux sont très résilients, j’utilise ces compétences au travail tous les jours. »

« Lorsque je parle de mettre en œuvre la technologie Web 2.0, je peux désormais affirmer que je l’ai utilisé et qu’elle fonctionne. »

« Le projet a certainement dépassé mes attentes. La diversité des renseignements présentés était phénoménale... Je trouve encore des moyens de m’en servir au travail. »

« Les participants, moi compris, étaient tout à fait libres de choisir leur enjeu stratégique, ce qu’ils voulaient examiner, et quels seraient leurs produits finaux. »

« Pour faire des affaires dans un monde de plus en plus complexe, il faut faire preuve de souplesse organisationnelle – ou utiliser une approche organique. On a pu obtenir un meilleur résultat en laissant le processus se définir et en apprenant au fur et à mesure. »

« Le site Clearspace était super. En tant que participant de l’extérieur d’Ottawa, j’ai trouvé que le site nous plaçait tous sur le même pied – personne n’était isolé géographiquement des autres membres du groupe. »

« Les projets comme celui-ci ne se présentent pas très souvent au sein du gouvernement et je m’estime très chanceux d’y avoir pris part. Ce fut pour moi une toute nouvelle expérience de travail et j’ai appris plus que prévu. J’ai rencontré de nombreux fonctionnaires dynamiques et compétents tout au long de ce projet. »

« Je m’engage à être un agent du changement au sein de la fonction publique. »

Notes

  1. Plan d'action 2008-2009 pour le renouvellement de la fonction publique
  2. Plan d’action pour le renouvellement de la fonction publique 2008-2009

Leçons apprises par les participants

Lors de la dernière conférence du projet canada@150 tenue en juin 2009, les participants ont réfléchi sur les leçons qu’ils avaient retenues dans le cadre de ce projet, des leçons qui ont une valeur plus générale pour la collectivité de la fonction publique fédérale. Les participants se sont interviewés les uns les autres pour ensuite se réunir en petits groupes afin de faire la synthèse des leçons retenues selon des thèmes établis. Ce chapitre présente les résultats de cette séance.

Leçons générales retenues 

Selon les participants, une des principales leçons qu’ils ont retenues dans le cadre du projet canada@150 est qu’il est important de définir et de communiquer rapidement le but et l’orientation du projet afin que tous les participants soient pleinement engagés et qu’ils sachent ce qu’on attend d’eux. Ils ont également relevé certains défis persistants auxquels la fonction publique est confrontée, notamment le défi permanent de créer un environnement de travail bilingue totalement fonctionnel, même avec de nouvelles technologies et de nouvelles méthodes de travail. Les participants sont d’avis que l’innovation continue est nécessaire dans ce domaine.

Ayant remarqué des similitudes entre les objectifs et les préoccupations de divers ministères fédéraux, les participants croient qu’il faudrait supprimer les obstacles ou les structures traditionnelles qui existent entre les ministères et trouver une approche plus holistique aux défis auxquels la fonction publique est confrontée. Ils soulignent également que la portée et l’urgence de nombreux défis auxquels le Canada doit faire face semblent indiquer qu’il faut rester vigilant et actif si l’on veut faire des progrès dans ce dossier.

Selon les participants, le renouvellement de la fonction publique est aussi très important, il faut solliciter la participation de nombreux collègues différents, car le renouvellement inclut la création de collectivités qui offrent un forum respectueux permettant de communiquer avec d’autres fonctionnaires motivés et engagés. Même si cela n’a rien de surprenant compte tenu de la nature du projet, les participants ont également observé qu’il était important d’essayer de nouvelles méthodes de travail. Aussi, ils sont d’avis que des projets comme canada@150, qui permettent de réfléchir de façon générale sur la fonction publique et les différents rôles des fonctionnaires, sont importants pour le développement du leadership.

Les participants ont souligné qu’ils allaient intégrer ce qu’ils ont appris au cours du projet canada@150 dans leur travail de fonctionnaire. Un des participants a émis un commentaire un peu plus inattendu, mais pas moins important, selon lequel le projet canada@150 avait démontré que travailler dans la fonction publique – et les fonctionnaires eux-mêmes – peut être cool.

La technologie et l’expérience Web 2.0

Les participants ont travaillé avec une suite complète d’outils Web 2.0, y compris des wikis, des babillards, des sondages, des blogues, des métabalises et des profils individuels. Ainsi, il leur a fallu apprendre comment utiliser la technologie tout en composant avec des normes entourant les pratiques de travail (p. ex., éditer librement le travail des autres) et une surcharge d’information générée par les milliers de documents et de commentaires publiés rapidement sur le site Web du projet.

Les participants ont dit que la technologie utilisée dans le cadre du projet canada@150 offrait un environnement propice à la production et au partage d’information et d’idées, ainsi qu’à la collaboration et à la création de documents conjoints. Ils signalent que les outils Web 2.0 avaient réduit, en partie, l’impact des distances entre les lieux et qu’ils avaient démontré qu’ils peuvent servir à accroître la capacité des fonctionnaires des régions à contribuer à l’élaboration de politiques et de programmes. Les participants ont pu travailler en temps réel et de manière asynchrone et ainsi contribuer selon leur horaire et leur fuseau horaire. Ils sont d’avis que la plateforme Web 2.0 a permis de réduire le nombre de courriels, et ils ont fait valoir l’efficacité du Web 2.0 au chapitre des coûts, de l’impact sur l’environnement et des besoins au niveau de l’enregistrement des données (p. ex., enregistrer un seul wiki avec tous les documents connexes plutôt que plusieurs versions d’un document dans diverses boîtes de réception de courriels).

Malgré ces avantages, les participants croient fermement qu’on ne peut pas simplement remplacer les autres formes de documents par le Web 2.0. Selon eux, les interactions directes, comme les réunions en personne, les téléconférences et les vidéoconférences, sont nécessaires pour bâtir des relations, maintenir les engagements sur une longue période et prendre des décisions critiques. Les participants ont également signalé un problème au niveau de l’accessibilité. Même si les outils Web 2.0 permettraient de réduire les obstacles temporels et spatiaux à la collaboration, il faut que tous les participants aient accès à Internet haute vitesse. Les participants ont aussi remarqué que les technologies facilitant la collaboration et la tenue de réunions permettaient de surmonter les obstacles régionaux, mais pas toujours les obstacles linguistiques.

Bien qu’ils appuient fortement l’adoption d’applications Web 2.0 plus larges au sein de la fonction publique, les participants soulignent que de telles technologies doivent être utilisées judicieusement, soit lorsqu’elles sont utiles ou nécessaires et non parce qu’elles sont à la mode. Parmi les facteurs de réussite clés soulevés par les participants, on trouve : bâtir une culture adéquate et créer des standards sociaux (compatibles avec la technologie, l’expression des idées et une éthique de travail axée sur la collaboration); développer des outils conviviaux et appuyer l’apprentissage des utilisateurs; offrir un soutien en communication (à l’écrit et à l’oral) dans les deux langues officielles; et laisser suffisamment de temps aux utilisateurs pour participer. Les participants ont également souligné l’importance de la compatibilité des applications entre les ministères.

Remarque : D’autres leçons retenues sur la technologie/ le Web 2.0 seront disponibles dans un rapport, le www.prp-pri.gc.ca, qui s’appuie sur un atelier canada@150 donné par Anthony D. Williams, coauteur du livre Wikinomics.

Méthode et outils de prospection

Puisque ce projet portait sur l’avenir du Canada et de la fonction publique en 2017, une des dimensions essentielles de l’expérience canada@150 était d’apprendre comment intégrer des outils de prospection dans un processus d’élaboration de politiques. Le chapitre intitulé « Survol du projet » offre une description plus détaillée de la méthode de prospection adoptée dans le cadre du projet canada@150, méthode qui offrait un cadre et des outils permettant d’étudier systématiquement et rigoureusement les possibles initiatives futures.

Les participants ont dit avoir apprécié l’opportunité d’apprendre ces nouvelles compétences et de faire preuve de créativité. Selon eux, les outils de prospection utilisés lors des premières étapes du projet ont été utiles pour faire ressortir les bonnes idées et les idées novatrices. En cherchant les « faiblesses » sur le plan de la politique, les participants ont pu réfléchir à de nouvelles perspectives qui n’avaient pas été prises en considération. Ils croient également que les points de vue régionaux, ministériels, disciplinaires et autres générés en raison de la diversité du groupe ont été bénéfiques au processus de prospection. Malgré les différentes expériences des participants, ces derniers avaient l’impression que le nouveau processus de prospection inconnu de tous mettait tout le monde sur un même pied d’égalité.

Même si l’expérience en général s’est avérée positive, les participants ont dit avoir eu de la difficulté à comprendre certains concepts de prospection en raison de la courte période de formation, et qu’ils auraient eu besoin de plus d’orientation. Ils croient également qu’il y avait un manque de continuité entre certaines étapes du projet, ce qui a entraîné une perte d’information et d’idées, notamment en ce qui a trait à certaines faiblesses relevées au cours des premières étapes. Les participants auraient également aimé avoir plus de temps pour explorer ces secteurs afin de générer plus de nouvelles idées.

Le point de vue des participants sur l’application de la méthode de prospection dans la fonction publique s’appuie sur ces difficultés. Selon eux, tous les ministères auraient avantage à faire de la planification à moyen terme ou du travail de prospection – tant sur le plan individuel et, de façon périodique, à l’échelle du gouvernement – en utilisant des méthodes semblables à celles utilisées dans le cadre du projet canada@150. Les participants soulignent que la prospection est utile pour formuler une pensée critique et pour explorer des idées controversées, et qu’elle peut s’appliquer à la planification à long terme ainsi qu’au développement à court et à moyen terme. Ils font remarquer également que l’utilisation normalisée d’outils de prospection à l’échelle de la fonction publique contribuerait au genre de réflexion horizontale et de processus nécessaires, selon eux, dès le début de l’élaboration de politiques.

Afin de favoriser un bon travail de prospection, il faudrait intégrer les techniques pertinentes à la formation standard pour tous ceux qui travaillent dans le secteur des politiques, et il faudrait que les collectivités de politiques soient ouvertes à toutes les possibilités et qu’elles évitent de tirer des conclusions avant que la recherche ne soit terminée. En s’appuyant sur leur propre expérience, les participants ont souligné l’importance d’intégrer la recherche des faiblesses dans tous les processus ministériels de prospection, même s’il faut y assigner une équipe dédiée uniquement à cette tâche.

Analyse et élaboration des politiques

En réalité, les participants au projet canada@150 ont pris part à un exercice d’un an d’analyse et d’élaboration de politiques – de l’analyse de la conjoncture, à l’élaboration d’options politiques en passant par la définition des difficultés et l’analyse de celles-ci. Après avoir réfléchi sur ce processus, les participants ont conclu qu’il était nécessaire de trouver un équilibre entre les enquêtes systémiques et les processus plus « chaotiques » qui encouragent la créativité au niveau des solutions politiques. En utilisant une grande variété d’outils favorisant l’élaboration de politiques (des cadres d’analyse aux plateformes de votes électroniques), certains considérés comme étant plus efficaces que les autres, les participants ont conclu qu’il était essentiel dans le travail d’élaboration de politiques de prendre le temps de comprendre le sujet et de choisir l’outil approprié selon la tâche à accomplir.

Les participants ont également souligné que la collaboration horizontale et les points de vue diversifiés (expériences, ministères, régions, niveaux de compétences différents, etc.) provoquaient des discussions politiques plus riches et favorisaient l’élaboration de meilleurs produits politiques. Parallèlement, ils reconnaissent que l’engagement comporte sa part de risque, car ils ont remarqué que les personnalités fortes et les opinions tranchantes peuvent avoir un effet, parfois positif, parfois négatif, sur l’élaboration de politiques.

Bon nombre des participants ont eu très peu d’occasions de travailler à l’élaboration de politiques avant de prendre part au projet. Ils ont qualifié de très intéressante l’expérience d’élaborer des politiques dans le cadre du projet. Ils ont conclu qu’il serait utile pour les fonctionnaires de tous les niveaux et de tous les métiers de comprendre le processus politique afin de saisir l’importance de leur travail dans l’ensemble du secteur politique fédéral.

Le travail d’équipe, la collaboration, les réseaux et l’auto-organisation

La plupart du temps, les participants au projet canada@150 ont travaillé en petites équipes à organiser leur travail et à collaborer afin de l’accomplir. De plus, un des objectifs du projet était que les participants développent ou élargissent leurs réseaux professionnels, en partie en travaillant horizontalement à l’intérieur et à l’extérieur du projet et de la fonction publique.

Selon les participants, les membres de l’équipe doivent accepter et respecter les différents buts, objectifs et niveaux d’engagement de chacun pour que la confiance demeure un des éléments centraux de la collaboration. Parallèlement, ils ajoutent que pour profiter au maximum de la diversité d’une équipe, les membres de celle-ci doivent avoir un but commun et des attentes communes, ainsi qu’un sens d’appartenance et une vision partagée. Les participants croient que la coopération non hiérarchique et un environnement sûr (dans ce cas-ci, le site Web du projet) où partager des idées dans tous les ministères et à tous les niveaux ont permis d’améliorer la créativité et la qualité des analyses. D’ailleurs, ils suggèrent de faire tomber les obstacles qui résultent d’une incapacité à reconnaître la valeur des commentaires et des opinions des collègues, peu importe le groupe, le niveau, la langue, le lieu, le ministère et autres différences.

Tout en préconisant l’acceptation du contexte de groupe, les participants, dans l’ensemble, se sont dits préoccupés par les difficultés entraînées par la nature volontaire du projet. Selon eux, les capacités, les attentes et, finalement, les niveaux d’engagement et d’adhésion différents ont mené à une contribution inégale de la part des participants, ce qui a eu, dans certains cas, un impact négatif sur la qualité du travail. Néanmoins, la plupart des participants ont dit que l’auto-sélection des groupes et l’auto-organisation de leur travail se sont bien déroulées. Cependant, ils insistent pour dire que le travail des facilitateurs était essentiel à cette réussite.

Après avoir réfléchi sur le travail d’équipe et la collaboration, les participants ont fait remarquer que la collaboration Web 2.0 devait être vécue pour être comprise. Même si les collaborateurs Web 2.0 pourraient en apprendre beaucoup grâce à des séances d’information sur la technologie, rien ne vaut l’apprentissage par l’expérience dans ce nouvel environnement. En ce sens, selon eux, le Web 2.0 fait la promotion d’une nouvelle culture en milieu de travail qui exige des participants qu’ils soient à l’aise avec un nouvel environnement de travail plus fluide, qu’ils comprennent ce que l’élaboration d’une équipe non traditionnelle comporte et qu’ils développent des compétences techniques et générales, y compris l’étiquette Web 2.0.

De façon générale, les participants croient non seulement qu’il est avantageux de réunir des gens de différentes régions et de différents ministères pour collaborer sur un but commun, mais aussi que ce genre de travail qui se détache des structures traditionnelles est relativement facile à faire et que, par conséquent, il devrait être fait de façon beaucoup plus universelle.

Activités d’apprentissage

Lors des séances sur les leçons retenues qui se sont déroulées dans le cadre de la dernière conférence, les participants ont pris le temps de réfléchir sur le processus d’apprentissage du projet canada@150, et ils se sont posé les questions suivantes : comment avaient-ils appris et quelles activités d’apprentissage avaient été les plus efficaces. Selon eux, le projet avait répondu à une vaste gamme d’approches en matière d’apprentissage en offrant des possibilités d’apprentissage en différents formats (p. ex., l’apprentissage par le Web, l’apprentissage homologue, et la formation systématique). Les participants ont dit avoir bénéficié le plus des activités d’apprentissage du projet canada@150 lorsqu’il leur était possible de mettre en pratique ce qu’ils avaient appris, lorsqu’ils recevaient une rétroaction sur leur travail et lorsqu’on leur laissait le temps de réfléchir sur cette rétroaction. Ils ont aussi signalé que ces activités étaient plus efficaces lorsqu’elles étaient faciles d’accès et souples (p. ex., lorsqu’elles étaient offertes en ligne et dans les deux langues officielles, et lorsqu’elles sont accessibles en ce qui a trait aux locaux, le cas échéant).

Fonctions de soutien du projet

Comme nous l’avons déjà dit, le projet canada@150 comprenait une grande variété de fonctions de soutien. En plus du secrétariat du projet, chaque participant a reçu un soutien considérable d’un SMA mentor et d’un facilitateur en ligne de même niveau. Les participants soulignent que pour qu’un projet de collaboration comme celui-ci réussisse, il est essentiel de définir clairement les attentes et le rôle de toutes les parties concernées. Ils disent aussi que la rétroaction formelle ou informelle à 360 degrés entre tous les participants au processus de collaboration est un élément clé pour la réussite du projet. Ils soulignent que ceux qui assurent les fonctions de soutien principales doivent être neutres, qu’ils doivent s’y connaître en la matière et qu’ils doivent être dévoués (en ce qui concerne leur engagement et leurs tâches professionnelles). Mis à part certaines caractéristiques communes désirables, les participants font remarquer que les fonctions de soutien doivent être faites sur mesure et adaptées aux besoins et aux réalités des divers groupes au sein d’un même projet.

Partie – II Défis stratégiques pour le Canada en 2017

Sommaires des études préparées par les participants

Les résumés suivants proviennent des documents fournis aux participants de canada@150, qui ont été rédigés par le secrétariat responsable du projet. Ils mettent en lumière des observations analytiques, des options stratégiques et des remarques sur l’avenir de la fonction publique formulées par les participants.

Les opinions contenues dans les documents et les résumés sont fondées sur les travaux menés par les participants dans le cadre du projet canada@150 et ne reflètent pas nécessairement le point de vue du gouvernement du Canada.

Rivaliser dans un monde multipolaire

Quelles seront les conséquences de la récession économique mondiale? Assisterons-nous à un ralentissement des pourparlers économiques et à un changement des principaux détenteurs de leviers économiques (p. ex., dette, avoirs en devises) et de la manière dont ils utilisent ces pouvoirs? Les forces économiques traditionnelles du Canada (ressources naturelles et industrie manufacturière) seront mises à rude épreuve en 2017, puisque le monde favorise les activités économiques fondées sur le savoir. Le Canada peut tirer parti de ses avantages : se servir de son expertise en science et en technologie pour être le premier à lancer sur le marché des régimes de réglementation et de normes; encourager les immigrants, la diaspora et les étudiants étrangers à être à l’affût des possibilités dans les marchés étrangers; entretenir des liens étroits avec les États-Unis, notamment pour se protéger en cas de montée radicale du protectionnisme à l’échelle mondiale ou de récession prolongée. L’établissement de normes et la création de réseaux internationaux solides contribueront à accroître l’investissement direct étranger, qui est essentiel pour soutenir les nombreuses petites et moyennes entreprises du pays. L’augmentation de la mobilité de la main-d’œuvre entre le Canada et les États-Unis s’inscrit parmi les nombreuses mesures qui pourraient compenser la pénurie éventuelle de personnel résultant du vieillissement de la population. La fonction publique pourrait mieux appuyer la compétitivité économique du Canada sur le marché international en soutenant le mouvement des employés entre le gouvernement et d’autres secteurs et en créant des liens avec les bases de recherches et de connaissances étrangères, au moyen d’échanges et de recrutement dans les réserves mondiales de talents.

Maximiser la participation du Canada à l’économie mondiale du savoir à compter de 2017

L’augmentation de la productivité et de la qualité de vie dans les économies avancées et en développement dépend de plus en plus des connaissances, de l’information et d’une main-d’œuvre très qualifiée. Le Canada pourrait devenir un « Tigre du Nord » sur le plan de la productivité et de l’innovation s’il tire parti de son économie ouverte, de sa société diversifiée et innovatrice, de son cadre de réglementation solide et de sa capacité en recherche et en développement. D’importants défis doivent toutefois être relevés. En ce qui concerne le capital humain, le Canada ne peut pas rivaliser avec les nouvelles économies au chapitre du coût de la main-d’œuvre et de la production, son effectif sera réduit en 2017, sa productivité a diminué en comparaison avec les États-Unis, et on estime que près de la moitié de la population adulte se situe à un seuil d’alphabétisation inférieur au niveau nécessaire pour se débrouiller dans la société moderne. Quant à la recherche et au développement, des défis constants, comme une faible commercialisation et la diminution des investissements peu élevés en recherche et en développement, donnent lieu à un marché du capital de risque débutant, à une présence assez limitée d’entreprises en science et en haute technologie, et à une faible croissance des demandes de brevet. Entre-temps, les systèmes de réglementation ont de la difficulté à suivre l’évolution de la science et de la technologie, comme l’indiquent les plaintes relatives à l’imprévisibilité et à la rapidité des progrès. Des cadres nationaux pour l’innovation et l’apprentissage, ainsi qu’une collaboration intergouvernementale pour soutenir l’apprentissage continu et le recyclage permettraient peut-être de relever ces défis. De nouvelles institutions pourraient être créées pour combler des lacunes précises, notamment un bureau de la commercialisation pour la recherche publique et un fonds pour le capital de risque. Ces mesures permettraient au marché de se développer en accordant des capitaux de démarrage aux propositions très risquées dont la rentabilité est élevée. Des avantages importants pourraient aussi découler de la participation des citoyens à la création d’un « cadre de réglementation 2.0 » plus inclusif, ainsi que de l’élimination des obstacles au commerce, aux investissements et à la mobilité de la main-d’œuvre, qui empêchent les Canadiens de prendre part aux chaînes de valeur et aux recherches mondiales. La fonction publique peut jouer le rôle de courtier du savoir et d’analyste. Elle est en mesure de se servir de son profil et de son pouvoir en approvisionnement pour encourager l’innovation dans des domaines-clés (p. ex., les technologies écologiques).

Le rôle du Canada dans un contexte géopolitique en évolution : l’importance de miser sur nos forces

Quel est l’avantage comparatif du Canada dans le paysage géopolitique évolutif? En 2017, le monde sera encore plus complexe et imprévisible qu’aujourd’hui. Il sera donc encore plus difficile pour le Canada de continuer à « jouer dans la cour des grands ». Vu l’augmentation du nombre de voix et de puissances et la diminution de l’influence canadienne selon les unités de mesure traditionnelles (p. ex., PIB), le pays doit se rendre à l’évidence en ce qui concerne son influence en 2017. Il importera de comprendre l’hétérogénéité des nouvelles puissances et de conserver ou de solidifier les liens avec les États-Unis, tout en reconnaissant la diminution du pouvoir relatif de nos voisins et en renforçant d’autres partenariats. On recommande de se tourner vers le Mexique, qui est un intervenant nord-américain clé et un pont avec les autres nouvelles puissances. En ce qui concerne la sécurité, le Canada devrait être mesure d’intervenir à l’étranger, si l’on se fie à la mission en Afghanistan et au travail dans les autres États fragiles. Cependant, le succès dans ce domaine nécessitera des approches pangouvernementales, une réserve stratégique officielle en cas d’imprévu et l’officialisation de la capacité nationale d’obtenir des renseignements étrangers. Pour s’adapter à la situation géopolitique évolutive, la fonction publique de 2017 devra être plus ouverte sur le monde extérieur afin de tirer parti des capacités consultatives externes, et posséder une meilleure structure horizontale en vue de faire appel à des équipes de projet et des équipes spéciales flexibles pour accomplir le travail.

Le Nord du Canada – Surmonter les défis pour tirer parti des possibilités

La relation entre le Nord du Canada et le reste du pays et du monde évolue. On s’attend à ce que les changements climatiques, l’exploration des ressources et les facteurs géopolitiques entourant la souveraineté et les routes commerciales aient d’importantes répercussions. Une population restreinte éparse, le taux élevé de décrochage scolaire et les défis constants en matière d’infrastructure continueront de nuire au bien-être socioéconomique des Canadiens du Nord. Certaines difficultés, comme l’infrastructure routière, sont aggravées par les changements climatiques, d’autant plus que le Nord est considéré comme le premier à en ressentir les conséquences. L’un des principaux défis pour le Nord est le nombre élevé de parties nationales et internationales qui s’y intéressent, ainsi que le chevauchement et la tension entre les domaines d’action (p. ex., le développement des ressources et les changements climatiques). Sur le plan des options stratégiques, des ententes financières plus complètes réduiraient le fardeau administratif des petites collectivités qui doivent payer des coûts indirects élevés pour financer les différents services. Un plan d’infrastructure à long terme, qui prévoirait la création d’emplois et la prestation de formations dans la collectivité, pourrait tenir compte des besoins de la communauté et de la région pour régler les problèmes persistants liés à l’infrastructure. Un système de gestion de l’information pourrait aider à recueillir des renseignements culturels et des connaissances traditionnelles qui, autrement, seraient perdus. La fonction publique pourrait favoriser l’exploitation des possibilités qu’offre le Nord en recrutant au sein de la population autochtone, qui est jeune et croît rapidement, en établissant des programmes d’échange pour le Nord, ainsi qu’en assurant une meilleure collaboration horizontale entre les ministères et les organismes, et les intervenants.

Miser sur l’avant-gardisme des régions à compter de 2017

Les défis socioéconomiques auxquels sont confrontées les régions vulnérables ont été mis en lumière par la crise économique et seront aggravés par la mondialisation, l’urbanisation et les contraintes environnementales au cours des prochaines années. Le renforcement des institutions et de la capacité régionale et communautaire au moyen d’un modèle de développement régional durable permettrait aux régions vulnérables de profiter des possibilités à l’échelle nationale et internationale d’ici 2017. En ce moment, quatre types de régions vulnérables doivent relever divers défis sur les plans du commerce, du capital humain, de l’environnement et de la démographie sociale : les régions mono-industrielles, les régions qui dépendent de la production à faible valeur ajoutée, les régions éloignées et les régions dont la subsistance repose sur des entreprises familiales traditionnelles. Quatre scénarios sont envisagés pour 2017 : un scénario de statu quo, où les régions vulnérables et la compétitivité générale du Canada continuent de souffrir; deux scénarios partagés, où les nouvelles politiques ne réussissent pas à reconnaître les circonstances régionales ou à développer la capacité régionale; un scénario idéal, où une approche de partenariat est adoptée pour développer et diversifier les économies régionales rurales. Ce dernier scénario est fondé sur un ensemble d’options stratégiques qui concernent notamment les activités du secteur privé, y compris le soutien à l’égard des mises à niveau et des produits à valeur ajoutée, et le soutien à la recherche et au développement régional (p. ex., en se servant des mesures fiscales et des subventions existantes pour tirer parti des avantages régionaux concurrentiels, ou en créant des centres d’expertise régionaux qui agissent à titre de catalyseur). La capacité pourrait être accrue par le renforcement de l’autonomie des institutions locales et régionales existantes (p. ex., en utilisant mieux les structures de gouvernance multiniveaux et en fournissant un financement prévisible) et la création de conseils de développement local et de groupes d’économie régionale du savoir. Puisque la qualité de vie est essentielle pour attirer et conserver les talents, un ensemble d’investissements et de projets publics et privés pourrait enrichir la vie communautaire. Pour appuyer le développement régional durable, la fonction publique de 2017 devrait solidifier ses liens avec les partenaires régionaux (notamment par l’affectation d’employés et le redéploiement de conseils régionaux fédéraux) et renforcer sa capacité de mener une analyse territorialisée à trois volets (économique, sociale et environnementale).

La santé, la viabilité et la compétitivité des villes

Au Canada, un nombre restreint de villes abrite plus de la moitié de la population et des activités économiques. Toutefois, face aux plus grands centres urbains du monde, les villes canadiennes auront de la difficulté à attirer des talents et des investissements en raison de la population ou des salaires peu élevés et des autres coûts. En outre, l’augmentation des coûts énergétiques et l’étalement rural tiendront les villes à la merci de la fluctuation des prix. En 2017, sur le plan démographique, l’augmentation de la population reposera uniquement sur l’immigration, alors que le fossé s’élargit entre les résultats économiques des vagues récentes et précédentes d’immigrants, et que le coût de la vie croît dans nombre de quartiers. On propose entre autres de permettre aux municipalités de nommer des candidats à l’immigration pour tenir compte des besoins et des réseaux locaux. Les encouragements fiscaux pourraient être utilisés pour encourager le développement privé durable en remédiant aux retombées négatives associées au développement des banlieues (p. ex., création d’un éco-incitatif sans effet sur les recettes fiscales qui viserait le remboursement de la TPS pour les nouvelles constructions résidentielles, ou d’une taxe de cession immobilière variable sur les biens commerciaux en fonction de la densité de la zone). Des critères pourraient accompagner le financement fédéral visant à encourager la durabilité, mais en fonction des données municipales plutôt que des données propres aux projets, afin que les fonds soient octroyés seulement si le rendement général de la municipalité au chapitre de la durabilité rivalise avec celui des autres villes. La fonction publique pourrait contribuer à la prospérité des villes en soutenant les ententes multiniveaux sur la gouvernance urbaine.

Écologisation des systèmes de transport du Canada

Certains problèmes environnementaux découlent du besoin croissant de transport de marchandises et de passagers, un modèle commercial à production élevée d’émissions, et de la pression exercée sur le système de transport par l’urbanisation et l’étalement rural. Les défis particuliers du Canada (vaste territoire et complications liées aux pouvoirs) ne font qu’aggraver le fait que le coût environnemental est négatif et, par conséquent, que le désir de changement est peu présent. Le comportement des producteurs et des consommateurs (utilisateurs) doit changer pour qu’un système de transport plus écologique et efficace voie le jour en 2017. Il faut donc bâtir un environnement dans lequel les usagers du transport comprennent le prix réel de leurs décisions et sont récompensés pour leurs choix écologiques. Ainsi, on doit déterminer le coût réel du transport (pendant tout le cycle de vie – construction, utilisation et entretien), fixer un prix pour les émissions de CO2 et mettre en place des mesures incitatives complémentaires pour favoriser les choix écologiques en matière de transport. Le prix des émissions pourrait être déterminé par la mise en œuvre progressive d’une taxe sur le carbone suivant un modèle sans effet sur les recettes fiscales, selon lequel la plupart des revenus sont rendus au public et une partie sert à réduire les conséquences de la pollution produite par le transport. Les mesures incitatives complémentaires pourraient être utilisées non seulement pour pénaliser les choix peu écologiques, mais aussi pour appuyer les choix judicieux. Puisque la création d’options viables peut être longue, les mesures incitatives comme les remises à l’achat d’un véhicule doivent demeurer en place assez longtemps pour permettre aux producteurs d’innover et de s’ajuster aux nouvelles normes. La collocation avec des intervenants-clés pourrait aider la fonction publique à surmonter les obstacles et à accroître la collaboration.

Réduction de l’empreinte écologique des déplacements en milieu urbain et modification des habitudes des Canadiens

La production de gaz à effet de serre par le transport de passagers au Canada augmente. Les obstacles qui nuisent aux transports, comme le vaste territoire, de même que l’augmentation de la population urbaine et l’étalement rural, indiquent que les avancées de la technologie et de l’infrastructure ne suffiront pas à remédier à l’utilisation accrue du transport et aux coûts environnementaux connexes d’ici 2017. La solution doit donc comprendre la modification des choix et des habitudes de la population. La complexité des secteurs de compétence et l’insuffisance du financement qui en résulte, le manque de recherches sur les comportements des passagers et l’application insuffisante du principe pollueur-payeur, entre autres, nuisent au transport écologique de passagers. L’investissement dans les recherches qui nous permettront de comprendre les motifs des choix de transport (y compris les différences entre les diverses régions et les centres urbains) et la création de projets pilotes visant à étudier la situation du transport local pourrait permettre à toutes les personnes concernées de participer à l’élaboration d’une solution territorialisée. Les mesures visant à faire payer les pollueurs, notamment les frais de kilométrage en milieu urbain et les primes pour retirer de la circulation les vieux véhicules énergivores sont aussi importantes. La fonction publique peut mettre la main à la pâte en permettant l’intégration dans les services internes (fondement d’un partenariat fédéral-provincial solide) et en se montrant plus ouverte aux essais. Elle peut également donner l’exemple en encourageant les fonctionnaires à utiliser le transport en commun, à faire du covoiturage, à utiliser d’autres moyens de transport pour assister à des réunions et avoir recours plus souvent aux installations de téléréunion.

Vers un modèle ÉCOnomique durable

Le modèle économique mondial dominant est menacé par la quantité limitée de ressources et le volume restreint de déchets et de pollution qu’on peut accumuler sur la planète. Pour arriver à harmoniser l’utilisation des ressources et la capacité de la planète, le coût environnemental de l’activité humaine doit être internalisé. Ainsi, les répercussions environnementales et économiques définiraient ensemble la prospérité et permettraient à l’« ÉCOnomie » de résister aux chocs. Voici les trois composantes d’une économie durable : une approche systémique pour comprendre les boucles de rétroaction, l’effet domino et les options; un prix pour les émissions de CO2; une production diversifiée, distribuée et localisée qui comporte plus d’actifs excédentaires et des liens plus étroits entre les producteurs et les consommateurs. L’approche systémique illustre les conséquences du prix des émissions sur la filière énergétique, un exemple de système concentré et vulnérable qui exige beaucoup de ressources et produit beaucoup de CO2. Une taxe sur les émissions de CO2 favoriserait l’investissement dans des solutions de rechange à faible production de CO2, notamment dans les domaines manufacturier et énergétique. Des mesures stratégiques complémentaires pourraient donc être utilisées pour faire augmenter les effets de la taxe ou les atténuer. Elles pourraient entre autres faire augmenter le signal des prix lorsqu’il est faible (p. ex., dans le domaine de la recherche et du développement, en raison de l’échéancier des investissements et des niveaux de risque) ou lorsque les effets ne se font pas sentir (p. ex., le secteur immobilier, en raison notamment du manque de capital et de la structure des marchés locatifs). Elles pourraient aussi limiter des conséquences indésirables ou distribuées inégalement de la taxe. Par exemple, il est possible que, dans certaines sections, les coûts liés à la taxe ne touchent pas les intervenants qui font des choix non écologiques ou que les consommateurs aient besoin d’une aide transitoire s’il n’existe pas d’option à faible production de CO2. En outre, il faudra peut-être investir dans la modernisation de l’infrastructure du réseau, qui permettrait une meilleure pénétration des sources d’énergie intermittente, comme le vent, et améliorerait la gestion de la demande. Suivant l’approche systémique intégrée, des groupes de politiques multidisciplinaires pourraient devenir le principal mode d’organisation du travail de la fonction publique en 2017. Les modèles de gestion matricielle seraient de plus en plus présents en parallèle avec les hiérarchies, ce qui permettrait aux agents politiques de gérer le temps consacré à divers projets et d’échanger leur expertise horizontalement.

Garantir la sécurité nationale tout en protégeant les droits de la personne

Les politiques en matière de sécurité et de droits de la personne peuvent et devraient agir en synergie plutôt que s’opposer, dans une situation où il y a un gagnant et un perdant. La protection des droits de la personne contribue à la cohésion sociale, qui fait partie intégrante de la sécurité. En 2017, la population canadienne sera accrue et plus diversifiée, surtout en raison de l’immigration. Cette situation menace la cohésion sociale. De plus, les sources habituelles de risque continueront de se manifester, notamment les États faibles, l’Islam radical et le trafic d’armes. Cette situation s’inscrit dans un contexte caractérisé par d’autres tendances, comme l’influence grandissante d’acteurs non étatiques et la prolifération de la science et des technologies. Le Canada devra renforcer sa capacité relative au renseignement étranger et réduire sa dépendance à l’information fournie par les alliés. On devra améliorer les processus de collecte et d’utilisation de données auxquels on a recours pour prendre des « décisions discrétionnaires » dans le domaine de la sécurité. Il faudrait qu’un code d’éthique soit établi pour diriger l’utilisation de ces données, et les régimes de responsabilité et de présentation de rapports devraient mieux refléter l’intégration de la sécurité et des droits de la personne. La fonction publique devra remédier au fossé entre le roulement et le mouvement du personnel, et la nécessité que les employés jouant un rôle de premier plan dans la prise de décisions possèdent expérience et jugement. Des liens plus forts avec le milieu universitaire et le monde de la recherche sont aussi essentiels.

Diversité, identité et avantage de la cohésion sociale

La population du Canada sera plus diversifiée en 2017. Cette situation risque d’avoir des conséquences sur la définition de l’équité, de l’inclusion et des valeurs communes dans une société où il y aurait des inégalités et où les normes et les institutions ne seraient pas assez solides. En revanche, la cohésion sociale (liens forts entre les personnes à l’échelle de la collectivité et du pays) mène généralement à des résultats sociaux positifs. Traditionnellement, le Canada était perçu comme un leader possédant un « avantage sur le plan de la cohésion sociale ». Cependant, en 2017, les facteurs économiques et le changement de la démographie (diversification, vieillissement de la population et rajeunissement des collectivités autochtones) pourraient poser problème en ce qui concerne l’identité, la diversité et la cohésion sociale. Étant donné que d’autres modèles de société diversifiée sont un échec (p. ex., en Europe), on porte une attention accrue aux « indices de vulnérabilité » qui se manifestent au Canada (p. ex., fossé économique grandissant entre les vagues précédentes et récentes d’immigrants, le code d’Hérouxville et le débat sur les accommodements raisonnables au Québec) et aux nouveaux processus qui pourraient nuire à la cohésion sociale (p. ex., le processus de réconciliation entourant les pensionnats). Il est essentiel de mesurer la cohésion sociale pour relever les tendances et déterminer les conditions de succès. On pourrait accorder des fonds aux organismes fédéraux ou aux fondations pour que soient menées des recherches et des enquêtes rigoureuses dans ce domaine. Dans le contexte de la reprise économique, les nouveaux programmes de formation et d’emploi pourraient cibler les groupes dont les revenus sont inférieurs à la moyenne pour remédier aux écarts grandissants. Manquant le 150e anniversaire du Canada, l’année 2017 offre la possibilité de raconter l’histoire des Canadiens et de susciter un dialogue national sur l’identité. La fonction publique peut favoriser la cohésion sociale en se dotant d’une main-d’œuvre représentative, ce qui l’aiderait à mieux saisir les phénomènes sociaux et culturels, à faire appel aux divers réseaux et idées, et à renvoyer une image positive à la population.

Libérer le potentiel des jeunes marginalisés

Le Canada devra accroître la productivité de l’effectif d’ici 2017 en raison du ralentissement de l’augmentation de la main-d’œuvre, du départ à la retraite des membres de la génération du baby boom, du personnel très scolarisé et qualifié nécessaire pour créer une économie du savoir et de la reprise assez lente du marché du travail après la récession. L’évolution de la démographie du Canada créera de nombreuses possibilités au sein de la grande communauté des jeunes Autochtones et immigrants, qui pourrait constituer une part importante de la main-d’œuvre. Malheureusement, cette communauté a de tout temps été confrontée à des obstacles systémiques, juridiques et institutionnels qui l’empêchent de s’intégrer entièrement au marché du travail. En effet, non seulement son exclusion réduit les possibilités économiques, mais elle mène aussi à l’accroissement des dépenses sociales et juridiques. Pour saisir cette occasion en 2017, il faudra adopter des approches intégrées et territorialisées qui touchent des facteurs sociaux interreliés, comme le logement, la pauvreté, l’alimentation, la santé et la sécurité, en assurant notamment un meilleur accès aux services nécessaires de base. Des modèles de gouvernance innovateurs (p. ex., établissements d’enseignement accrédités et financés par la province, mais dirigés par des Autochtones), des services d’orientation et des programmes communautaires qui fournissent de l’expérience de travail liée à la réussite scolaire (un système d’incitatifs) et des programmes visant à valoriser les modèles et les leaders au sein des communautés de jeunes marginalisés sont autant de mesures qui pourraient favoriser le progrès. De plus, la sensibilisation aux conséquences du racisme et du sectarisme pourrait réduire le nombre d’obstacles systémiques qui nuisent à la participation de ces jeunes. La fonction publique peut accroître la représentativité de son effectif, créer des milieux de travail partagés dans les différents niveaux de gouvernement, recruter en tenant compte des politiques territorialisées et développer des indices pour mieux mesurer le bien-être de la société.

Approches proactives en matière de santé

En plus du vieillissement de la population, pour la première fois de l’histoire du Canada, les enfants risquent d’avoir une espérance de vie plus courte que leurs parents. Des facteurs comme les agresseurs environnementaux (p. ex., qualité de l’air), le style de vie et les comportements au travail (p. ex., manque d’exercice causé en partie par l’aménagement urbain) pourraient contrecarrer les avancées de la médecine qui prolongent la vie. Pour certains Canadiens, des facteurs socioéconomiques, comme le fait de ne pas être sur le marché du travail, ont des conséquences particulièrement négatives sur la santé. En effet, l’augmentation de l’obésité et des maladies chroniques coûte des dizaines de milliards de dollars en perte de productivité et en soins de santé. Le système de santé, qui vise le traitement plutôt que la prévention, est souvent pointé du doigt. On recommande donc d’adopter une approche à long terme de promotion de la santé axée sur un mode de vie sain et s’adressant surtout aux enfants et aux Canadiens dont la situation socioéconomique est précaire. On pourrait notamment intégrer les besoins découlant d’un mode de vie sain dans les projets financés par le gouvernement fédéral (p. ex., l’aménagement de voies cyclables sur les routes). Les mécanismes du marché pourraient servir à valoriser des habitudes et une alimentation saines. L’amélioration de la formation et du dialogue sur l’éthique pourrait créer des débats nationaux informés sur les dossiers actuels en matière de santé et de nouvelles technologies. Au chapitre des changements climatiques et des facteurs environnementaux, des prévisions quant à l’incidence sur la santé régionale permettraient l’élaboration de mesures d’adaptation. La fonction publique pourrait donner l’exemple en mettant sur pied une initiative de bien-être en milieu de travail afin d’en démontrer les effets positifs. L’adoption d’une planification à long terme faciliterait également la prévention en santé.

Rivaliser dans un monde multipolaire 

Défis stratégiques

Étant donné l’incertitude entourant le paysage économique mondial et sa structure en 2017, comment faire pour que les entreprises canadiennes saisissent les occasions de commerce et d’investissement et que notre pays conserve son influence à l’échelle internationale afin de dicter les « règles du jeu » aux nouveaux acteurs de taille?

Contexte : défis stratégiques et moteurs de changement

La crise financière et économique mondiale, les contraintes relatives aux ressources et à l’environnement, ainsi que la fluctuation du prix de l’énergie redéfinissent le paysage économique international : ces facteurs mettent à rude épreuve les modèles économiques traditionnels et pourraient ouvrir la porte à de nouveaux cadres. Les changements au chapitre de la technologie, du mouvement de la main-d’œuvre et de capitaux, et de la chaîne de valeur mondiale continueront de transformer le paysage économique, et comme d’autres économies gagnent en importance, il est possible que les États-Unis perdent leur influence.

Il y a seulement quelques décennies, des pays que l’on considérait « en développement » comme l’Inde et la Chine sont devenus des acteurs de premier plan. Après la crise économique, le monde pourrait prendre diverses formes. Les économies asiatiques pourraient entre autres diriger la reprise en s’employant à accroître le nombre de consommateurs de la classe moyenne dans leurs marchés nationaux et régionaux.

Les membres de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), particulièrement les États-Unis, se dirigent vers un déficit et une dette très élevés, dont les conséquences sont encore inconnues. Cette tendance pourrait forcer les gouvernements à accroître leurs revenus en augmentant les impôts ou en réduisant les dépenses. Dans un monde où le capital se fait rare, les pays qui ont d’importantes réserves de monnaie étrangère pourraient être avantagés. De plus, il est possible que le coût de l’énergie ait une grande influence sur la reprise économique et la compétitivité.

Dans plusieurs pays développés, la population et les consommateurs exigent maintenant qu’on étudie les effets sur l’environnement et qu’on en tienne compte dans les processus et les coûts de fabrication. Toutefois, nous ne savons pas si les nouvelles économies répondront à ces demandes dans un avenir rapproché. Cette situation pourrait mettre en jeu la compétitivité des pays développés et la structure des échanges, parce que si on répond aux exigences de la population et des consommateurs, les coûts de production risquent d’augmenter.

En raison de l’échec du cycle de Doha, l’avenir des négociations commerciales multilatérales est sombre. De plus, les institutions financières internationales doivent jouer un rôle de premier plan dans le règlement de la crise. Il est donc probable que les institutions existantes assument de nouvelles responsabilités, ou qu’au contraire, les pays adoptent des approches plus pragmatiques et moins systémiques relativement aux négociations commerciales et à la gestion du risque économique.

Jusqu’à maintenant, l’économie canadienne était en grande partie fondée sur l’exploitation des ressources naturelles abondantes et le secteur manufacturier. La concurrence mondiale croissante exercée par des économies semblables (qualité) et des économies en développement (coût) provoque des changements structurels. La dépendance à ces secteurs traditionnels risque de nuire à notre prospérité économique à long terme. Le recul du secteur manufacturier se fait déjà sentir au pays, et les revenus générés par l’industrie du savoir sont élevés partout dans le monde. Toutefois, le Canada ne fait pas bonne figure dans ce domaine : sa productivité générale est plutôt mauvaise.

Au sein des membres de l’OCDE, la crise permet à l’État de jouer un nouveau rôle dans l’économie. Ce phénomène se manifeste de deux manières. Premièrement, l’État est de plus en plus actif, il prend notamment en charge de grandes entreprises en difficulté. Deuxièmement, et surtout, la population demande à ses chefs politiques d’accroître la responsabilité du marché. Bien qu’il soit difficile de prévoir les principales politiques qui découleront de cette crise, on pourrait, pour réglementer les flux économiques, adopter des mesures adaptées, et peut-être interventionnistes, fondées sur des approches éprouvées comme la réglementation du système financier au Canada. La récession pourrait ouvrir la porte à des changements politiques et à des réformes fondamentales.

Compétitivité du Canada dans un monde multipolaire en 2017

Dans le présent document, on examine les options stratégiques qui pourraient aider le Canada à être concurrentiel en 2017, dans un environnement économique et, donc, géopolitique de plus en plus multipolaire. Bien qu’il soit impossible de définir le paysage politique exact dans huit ans, le phénomène décrit dans l’introduction présage peut-être l’avènement de nouveaux enjeux politiques. On ne peut pas déterminer clairement la manière dont ces différents enjeux interagiront, ni l’environnement politique qu’ils créeront en 2017. C’est pourquoi nous examinerons trois scénarios possibles, puis nous déterminerons les options stratégiques, ainsi que les avantages et les risques connexes.

Avenir possible pour 2017

Les options présentées ici découlent d’une analyse de trois scénarios pour 2017 : évolution progressive/statu quo, effondrement et transformation positive. Il est tout à fait possible que l’avenir soit une combinaison de ces trois éléments. Ainsi, l’examen des scénarios permet d’établir les possibilités et les risques relatifs à chaque option.

Scénario 1 : Évolution progressive/statu quo

Dans ce scénario, l’environnement et le système commercial actuels ne changent pas beaucoup. Les tendances et les enjeux sont les mêmes, et notre système commercial continue d’être assez ouvert. On assiste à un déplacement lent, mais stable de la puissance économique vers l’Asie, où la Chine et l’Asie continuent de gagner en importance et d’avoir du succès sur le marché mondial. La classe moyenne augmente toujours dans ces deux marchés, et les nouvelles puissances continuent de s’intégrer aux institutions et aux structures existantes.

Le Canada mène ses activités de la même manière, c’est-à-dire que le pays dépend des ressources naturelles non renouvelables, le commerce avec les États-Unis est libre et abondant, et l’industrie des services croît. L’augmentation de la population canadienne et de la main-d’œuvre est plutôt stable, mais l’immigration compense en partie le vieillissement de la population et augmente la diversité ethnoculturelle.

Scénario 2 : Effondrement

Dans ce scénario, la crise économique est longue et la reprise, lente et instable. Les pays, et peut-être les blocs commerciaux régionaux, adoptent une attitude de repli et protectionniste. On assiste donc à la diminution du multilatéralisme et de la coopération internationale. Les économies occidentales, notamment les États-Unis, sont toujours durement touchées. Les nouvelles économies continuent de croître, mais au ralenti, et se concentrent de plus en plus sur leurs marchés intérieurs, qui profitent de l’augmentation de la classe moyenne.

Le succès du Canada repose sur sa capacité à établir des relations commerciales bilatérales et des forums régionaux. Le pays a peine à favoriser l’innovation, puisque les ressources publiques et privées diminuent. Les provinces soutiennent le développement du marché de manière encore plus indépendante, en collaborant notamment avec certaines régions des États-Unis. Comme le Canada est assez grand et se divise en un nombre élevé de régions, il pourrait avoir de la difficulté à adopter des positions et des normes communes et, donc, à conserver sa puissance en tant que fédération.

Scénario 3 : Transformation

Dans ce scénario, on adopte une approche multilatérale efficace pour remédier à la crise économique. Le cycle de Doha de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est couronné de succès, les investissements commerciaux continuent d’augmenter, et les pays en développement ont un rôle de plus en plus important dans la chaîne de valeur. Les nouvelles économies, en particulier l’Inde et la Chine, croissent et ont une influence accrue. Les États-Unis se remettent de la crise mondiale.

Le Canada ouvre encore plus son marché. Les changements structurels découlant de la mise en œuvre du cycle de Doha commencent à être appliqués : ils sont bien gérés et accueillis. Le Canada tire parti de l’augmentation des possibilités de collaboration en ce qui concerne l’accès au marché, la recherche et l’innovation.

Préparation pour 2017 : options stratégiques

Comme la situation en 2017 ne peut pas être déterminée avec certitude, les options stratégiques pour relever les éventuels défis doivent être solides et adaptées, du moins en théorie, aux trois scénarios ci-dessus. On a donc établi que les domaines suivants demandent une intervention politique :

  1. faire du Canada un chef de file en matière de réglementation et de normes;
  2. accroître les investissements à l’étranger et à l’intérieur du pays;
  3. renforcer les relations économiques avec les États-Unis;
  4. augmenter l’influence du Canada dans les institutions économiques multilatérales.

Option 1 : Faire du Canada un chef de file en matière de réglementation et de normes

Dans un monde multipolaire, l’avantage comparatif des pays développés, comme le Canada, provient de leur capacité à créer des conditions mondiales favorisant l’innovation éthique, en respectant la santé, la sécurité et l’environnement. Il faut parler du travail présenté par le groupe de canada@150 ayant pour sujet Maximiser la participation du Canada dans l’économie mondiale basée sur le savoir, qui étudiait la manière dont un cadre réglementaire solide peut créer un environnement commercial prévisible qui favorise l’innovation dans le secteur privé.

Cette recommandation vise à renforcer l’avantage comparatif du Canada en favorisant les activités à grande valeur ajoutée, comme la recherche et le développement dans le secteur privé. Elle a pour objectif de faire du Canada un chef de file en matière de réglementation parmi les membres de l’OCDE. De plus, elle vise à créer un environnement mondial où notre pays pourra profiter au maximum des avantages de ce rôle à l’aide de mesures normatives accrues et soutenues dans les forums internationaux, en vue de promouvoir un régime réglementaire solide et uniforme auprès de toutes les économies, y compris les nouvelles. À cet effet, deux aspects peuvent être examinés :

  • être le premier à lancer un cadre réglementaire pour les nouveaux secteurs;
  • protéger la réputation du Canada comme producteur de biens et de services sûrs, fiables et écologiques.

Être le premier à lancer un cadre réglementaire pour les nouveaux secteurs

Les changements sociaux et économiques rapides créent des industries, des produits et des services. Les gouvernements jouent un rôle-clé dans la réglementation de ces innovations à l’échelle nationale et internationale. Souvent, un consensus sur les normes ou les régimes réglementaires n’est obtenu que bien après la création des produits et des marchés. De plus, les pays accordent une importance différente à la réglementation. Cette situation risque de nuire aux chefs de file en la matière, qui sont désavantagés si les autres économies n’établissent pas des règlements et des normes semblables pour leurs industries. Il faut donc une grande autorité pour que la réglementation soit avantageuse, et non le contraire.

Si le Canada tire parti de son expertise technique et scientifique et est le premier à établir des régimes de réglementation et de normes fondés sur des preuves (ainsi qu’un régime solide de protection de la propriété intellectuelle) pour les nouvelles industries, il pourrait donner aux entreprises la confiance nécessaire pour qu’elles s’installent, investissent et produisent au pays. Le Canada devrait définir les fondements des normes internationales. Il pourrait notamment augmenter la coopération technique, renforcer ses capacités et assurer sa représentation sur la scène internationale, y compris auprès des nouvelles économies. Ces activités et la négociation d’ententes commerciales devraient être menées simultanément pour créer un terrain uniforme. Ainsi, le Canada pourrait jouer dans la cour des grands et définir les « règles du jeu ».

Notre pays a certes une politique de réglementation fédérale, mais les autres membres de l’OCDE mettent constamment leur système à jour. Le Canada doit améliorer la gouvernance pour conserver et améliorer sa réputation.

Protéger la réputation du Canada comme producteur de biens et de services sûrs, fiables et écologiques

Actuellement, le Canada est couvert d’éloges par la communauté internationale parce que la grande diligence de sa réglementation du secteur financier a préservé son système banquier de l’effondrement connu dans les autres pays de l’OCDE. Cependant, les préoccupations grandissantes quant à la sécurité des produits, entre autres depuis la vague de listériose en 2008, soulignent l’importance de créer un cadre de réglementation pour protéger consommateurs et utilisateurs.

En vue de sauvegarder et d’améliorer la réputation du Canada, la quantité nécessaire de ressources sera affectée à la recherche et au développement, ainsi qu’au respect et à la mise en œuvre de la réglementation. De plus, en augmentant la coopération avec les provinces et les territoires, on s’assure que la réglementation et, donc, les produits et les services inspirent confiance et grande estime sur le marché mondial.

Option 2 : Accroître l’investissement direct à l’étranger et au pays pour augmenter la productivité

En 2017, les membres de l’OCDE et les nouvelles économies pourraient concurrencer encore plus le Canada. En outre, la population vieillissante au pays mènera à la diminution de la main-d’œuvre et, ainsi, réduira le capital-actions du pays, car bon nombre de personnes à la retraite cesseront d’investir et commenceront à retirer leur argent.

Dans cette situation, il est possible que l’économie canadienne, qui dépend beaucoup des petites et moyennes entreprises (PME) pour l’emploi et l’innovation, n’attire plus assez d’investissements pour aider ces sociétés à croître et à évoluer.

L’investissement direct étranger (IDE) contribue à augmenter la productivité des entreprises et des travailleurs canadiens en leur fournissant le capital nécessaire pour la recherche et l’application des technologies et des pratiques opérationnelles les plus avancées. En attirant des IDE, le Canada veille à ce que ses sociétés disposent du capital nécessaire pour rivaliser au pays et à l’étranger. Nous devons cerner les domaines dans lesquels nous avons une longueur d’avance, notamment les mesures incitatives pour les entreprises, les services liés au savoir, la transparence des coûts opérationnels et de l’administration et les règles régissant l’impôt sur les sociétés, si elles sont modifiées. Le gouvernement devrait jouer un rôle de premier plan dans la promotion efficace de ces avantages à l’échelle internationale dans le cadre d’un programme pancanadien cohérent qui présente les atouts des provinces et des régions.

Pour que les investissements directs à l’étranger et au pays continuent de croître dans cet environnement difficile, les options suivantes devraient être examinées :

  • promouvoir les avantages comparatifs du Canada et l’ouverture du marché en examinant les obstacles à la propriété étrangère dans chaque secteur (p. ex., radiodiffusion et services aériens);
  • profiter de la présence des nouveaux immigrants, des communautés de la diaspora et des étudiants étrangers pour accroître les possibilités d’investissement au pays et à l’étranger;
  • coordonner stratégiquement les normes et les avantages.

Promouvoir les avantages comparatifs du Canada et l’ouverture du marché en examinant les obstacles à la propriété étrangère dans chaque secteur

Cette recommandation ne date pas d’hier : elle a été proposée par le Groupe d’étude sur les politiques en matière de concurrence dans son rapport de 2008. Selon le Groupe, elle fait partie intégrante de la transformation de la réputation du marché canadien dans le monde. Les restrictions actuelles concernant l’IDE existent pour diverses raisons stratégiques, comme limiter la présence étrangère dans les industries nationales, culturelles et autres. En ce moment, ces mesures pourraient nourrir les perceptions fautives des investisseurs étrangers sur l’environnement opérationnel au Canada. Il faut mettre en lumière nos nombreuses mesures pour promouvoir l’ouverture du marché canadien. Peu de secteurs comportent de réels obstacles. Ainsi, selon ce document, le Canada devrait accroître sa visibilité à l’échelle mondiale et remédier aux perceptions fautives afin de se positionner stratégiquement et de continuer à attirer des IDE. De plus, le Canada devrait faire preuve de plus de cohérence et de vigueur lorsqu’il fait la promotion de son image de marque et se présente comme une nation, et il devrait mettre en valeur ses avantages comparatifs.

Profiter de la présence des nouveaux immigrants, des communautés de la diaspora et des étudiants étrangers pour accroître les possibilités d’investissement au pays et à l’étranger

L’avantage comparatif du Canada le plus important, mais le moins utilisé, est son bassin vaste et croissant de nouveaux arrivants (p. ex., immigrants et étudiants étrangers). Les nouveaux Canadiens ont accès à des réseaux et à des occasions d’affaires dans leur pays d’origine. Cette tendance pourrait gagner en importance si la politique d’immigration continue d’être fondée sur l’économie et le marché du travail. Les nouveaux Canadiens devraient donc contribuer de plus en plus à l’établissement de priorités quant aux marchés d’investissements étrangers dont le gouvernement désire promouvoir l’accès (p. ex., lors de l’évaluation des partenaires pour des accords sur la protection des investissements étrangers). Ils devraient aussi expliquer la culture de l’entreprise dans les autres pays afin d’aider les entreprises canadiennes à bien investir à l’extérieur. Les étudiants étrangers représentent également une grande source d’investissements éventuels, comme leur expérience et leurs réseaux au Canada créent un lien étroit avec leur pays d’origine. L’augmentation du nombre d’étudiants étrangers devrait être soutenue par des stratégies et des politiques de promotion (p. ex., assouplir la réglementation sur les visas de travail pour les étudiants étrangers).

Coordonner stratégiquement les normes et les avantages

Les gouvernements fédéral et provinciaux attirent et réglementent activement les IDE. Ce système peut sembler compliqué pour les éventuels investisseurs, notamment dans un monde où ils peuvent s’installer ailleurs, notamment à un endroit où l’approche est très simplifiée. La convergence ou l’harmonisation des normes provinciales devrait être appuyée en vue d’attirer des investisseurs étrangers. De plus, un document facilement accessible décrivant les mesures fiscales incitatives à tous les échelons de gouvernement permettrait de clarifier l’environnement d’investissement du Canada.

Les options pour adapter les avantages actuels à un marché mondial plus ouvert devraient également être examinées. On pourrait entre autres conclure des accords de colocation, qui permettent aux entreprises d’obtenir des privilèges et des incitations de certains gouvernements (provinces ou pays) si un certain pourcentage de l’approvisionnement ou de la main-d’œuvre provient du pays. Cette mesure est susceptible d’intéresser de nouvelles entreprises.

Option 3 : Renforcer les liens économiques avec les États-Unis

Bien que la capacité du Canada à concurrencer dans un monde multipolaire soit au cœur du débat, il est possible que la prospérité dépende de l’amélioration des liens économiques entre le Canada et les États-Unis.

Peu importe le dénouement, il se peut que le Canada ne soit pas en mesure de faire cavalier seul. Selon notre analyse, si l’avenir est caractérisé par une évolution progressive ou une transformation, d’autres régions du globe, notamment l’Asie, auront une grande chance de s’intégrer à l’économie d’ici 2017 et, ainsi, d’accroître leur productivité et leur dynamisme. Pour le Canada et l’Amérique du Nord, cette intégration signifie la croissance de la concurrence avec d’autres blocs régionaux, ce qui pourrait réduire les avantages de l’Accord de libre-échange avec des pays d’Amérique centrale et de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). L’une des solutions est d’accroître la coopération économique entre le Canada et les États-Unis (ou même plus vaste, selon l’état de la sécurité et de la politique en Amérique latine) afin de préserver l’avantage nord-américain.

Toutefois, advenant un repli mondial du commerce et des investissements, le Canada risque de perdre l’accès (ou d’avoir un accès très limité) aux marchés étrangers et à la mise en commun des capitaux internationaux. Logiquement, pour protéger la prospérité du Canada, il faudrait renforcer les liens économiques avec les États-Unis et garantir l’ouverture de ce marché afin que le Canada ne soit pas totalement isolé pendant un long ralentissement économique ou dans un monde après récession où les institutions économiques internationales sont fragiles.

Le dilemme concerne donc l’accroissement de la coopération économique avec les États-Unis sans compromettre la souveraineté, les normes, ni la capacité du Canada à tisser des liens économiques solides avec d’autres blocs. Les options suivantes visent à relever ce défi d’une autre manière et s’ajoutent aux mesures existantes ou prévues pour garder la frontière ouverte et augmenter la coopération en matière de réglementation dans certains secteurs (p. ex., le Partenariat pour la sécurité et la prospérité sur la coopération en matière de réglementation, ou un éventuel régime nord-américain de plafonnement et d’échange) :

  • examiner la possibilité d’entamer des négociations collectives de libre-échange entre le Canada, les États-Unis et des pays tiers;
  • établir un tarif extérieur commun (union douanière), ainsi que poursuivre et augmenter la coopération en matière de réglementation et de normes;
  • augmenter la mobilité de la main-d’œuvre entre le Canada et les États-Unis.

Examiner la possibilité d’entamer des négociations collectives de libre-échange entre le Canada, les États-Unis et des pays tiers

Actuellement, des efforts considérables sont déployés relativement à la politique commerciale du Canada uniquement pour suivre les États-Unis et rester équitable lorsqu’ils signent une entente commerciale avec un pays tiers. Quand Washington conclut un accord bilatéral avec un pays ne faisant pas partie de l’ALENA, les entreprises américaines deviennent relativement plus concurrentielles que leurs homologues canadiens dans le pays tiers. Même si le Canada signe une entente avec ledit pays tiers avant son voisin, à long terme, il est en situation de désavantage, parce que le vaste marché intérieur des États-Unis permet souvent à ceux-ci d’obtenir plus de concessions et de négocier des accords plus solides.

Cette recommandation préconise l’examen avec les États-Unis de la possibilité d’entamer des négociations commerciales collectives avec certains pays tiers afin de conclure un accord de libre-échange (si ce projet est trop ambitieux, on peut commercer par un accord d’investissement ou de coopération scientifique et technologique, entre autres). Au contraire, certaines personnes affirment que cette mesure risque de nuire à la souveraineté ou de favoriser les besoins des États-Unis au détriment de ceux du Canada. Toutefois, le fait est que le Canada cherche déjà à négocier des ententes parallèles avec des pays tiers et que sa liberté le confine parfois dans des situations défavorables.

Établir un tarif extérieur commun (union douanière), et poursuivre et augmenter la coopération en matière de réglementation et de normes 

Par union douanière, ou tarif extérieur commun, on entend l’utilisation par le Canada et les États-Unis des mêmes droits de douane sur la plupart des biens venant des pays tiers. Le principal avantage serait de remédier aux problèmes concernant des règles d’origine complexes si les matières utilisées pour fabriquer un produit fini exporté aux États-Unis proviennent d’un pays tiers, et vice-versa. Étant donné que la chaîne d’approvisionnement se complexifie, l’occurrence de ces situations pourrait augmenter et les avantages des accords de libre-échange risquent de diminuer. Cette recommandation vise à simplifier le processus pour les entreprises canadiennes et à leur permettre de participer à la chaîne de valeur mondiale, tout en conservant l’accès au marché américain. Cette mesure accroîtra l’harmonisation de la réglementation et la reconnaissance mutuelle des normes économiques.

Augmenter la mobilité de la main-d’œuvre entre le Canada et les États-Unis

Le Canada, ainsi que des régions et secteurs des États-Unis, ont une culture de l’entreprise semblable. Nombre d’industries sont déjà très intégrées. Par le passé, les ententes, comme le Pacte de l’automobile et l’Accord de libre-échange avec des pays d’Amérique centrale, touchaient principalement les échanges de biens et de services. Par contre, en 2017, l’économie sera en grande partie fondée sur la connaissance. Cet environnement exige la libre circulation de la main-d’œuvre, des biens et des dollars-investissement. De plus, au même titre que l’âge de la population canadienne, la pénurie de main-d’œuvre dans certains secteurs augmentera énormément. Le Canada pourrait avoir la possibilité d’attirer des travailleurs, notamment si une récession prolongée au sud de la frontière menait à une réduction systémique ou même sectorielle des emplois.

La mobilité de la main-d’œuvre pourrait débuter avec des programmes pilotes dans des secteurs convenus et augmenter au fil du temps, en tenant compte des leçons tirées. Cette recommandation serait profitable pour les régions du Canada où la demande de personnel augmente ou en vue d’accroître l’efficacité des institutions binationales, comme la Conférence des gouverneurs de la Nouvelle-Angleterre et des Premiers ministres de l’Est du Canada.

Option 4 : Rétablir et renouveler la crédibilité du Canada en tant qu’intermédiaire impartial dans les institutions économiques multilatérales 

La crédibilité du Canada en tant qu’intermédiaire impartial dans les institutions économiques multilatérales a été profitable. Les Canadiens ont participé à la création de l’architecture d’après-guerre et de la plupart des institutions multilatérales internationales. En outre, le pays a affecté ses militaires à des endroits névralgiques et a fourni une aide généreuse. Ces mesures ont beaucoup contribué au développement économique et social du Canada. Voici ce qu’en disait le London Times en 1968 :

Entre les États-Unis et le Commonwealth, entre les petites et les grandes puissances, et grâce à sa diplomatie calme, impartiale, réconciliatrice et novatrice, le Canada est le porte-parole numéro un des puissances moyennes et, souvent, un guide pour les grandes puissances. (Mentionné dans Cohen, Andrew. 2003. While Canada Slept. Toronto : McClelland et Steward. p.194).[Traduction]

Pour rivaliser dans un monde multipolaire où les règles internationales peuvent évoluer de diverses manières et où le Canada n’a pas beaucoup d’autorité, nous devons adopter des actions et des politiques internationales, nationales et locales qui nous permettent d’influencer notre avenir et celui des autres pays.

Les options suivantes visent à faire du Canada une puissance moyenne avec beaucoup d’influence dans les forums économiques multilatéraux. Étant donné que les nouvelles économies prennent de plus en plus de place, à long terme, le Canada risque d’avoir moins de poids, malgré ses politiques. Cette solution permettrait au pays de tisser des liens avec les principaux acteurs, nouveaux et actuels, parce qu’il sera en mesure de soutenir leur point de vue.

Voici comment le Canada pourrait rétablir et renouveler sa crédibilité en tant qu’intermédiaire impartial dans les forums économiques multilatéraux :

  • entamer des négociations franches dans des domaines traditionnellement considérés comme délicats ou hors de portée pour le Canada;
  • favoriser une réforme juste et efficace des institutions économiques multilatérales;
  • agir localement pour encourager la participation et la mobilisation de la population afin d’établir les fondements du renouvellement de l’influence canadienne dans les institutions économiques internationales.

Entamer des négociations franches dans des domaines traditionnellement considérés comme délicats ou « hors de portée » pour le Canada

La diminution relative du rôle du Canada dans l’arène économique multilatérale au cours des dix dernières années est en grande partie due à son refus d’adopter de nouvelles mesures ou de donner le ton au libre-échange et au commerce équitable mondial. Bien que le Canada continue de promouvoir le libre-échange des biens et des services, son approche visant à protéger ses propres marchés en ce qui concerne certains secteurs (les produits agricoles, la culture, la propriété étrangère dans des secteurs précis) limite sa capacité de jouer un rôle de chef de file.

Cette recommandation encourage le Canada à au moins entamer des pourparlers multilatéraux sur ces questions afin qu’il joue encore une fois le rôle d’intermédiaire impartial à l’échelle internationale. Il est vrai que seule, cette mesure n’incitera probablement pas les États-Unis ou l’Europe à faire des concessions similaires, mais elle ferait du Canada un intermédiaire fiable entre les pays développés et ceux en développement. Ainsi, le Canada s’assurerait une place dans les prochaines négociations qui auront un effet direct et important sur le pays.

Favoriser une réforme juste et efficace des institutions économiques multilatérales

Le Canada pourrait aussi devenir le champion de la réforme novatrice longtemps attendue des institutions financières internationales, comme l’Organisation mondiale du commerce, en vue d’établir un régime multilatéral juste et efficace où les règles profitent à tous, notamment aux États les plus faibles. Cette mesure ferait du Canada un chef et un porte-parole crédible pour les pays en développement et les puissances moyennes. Elle lui permettrait également d’assurer le lien avec les grandes puissances. Ce genre de réforme a l’avantage d’utiliser notre influence actuelle pour la mise en œuvre à court terme et d’en tirer entièrement parti à long terme, lorsque la puissance relative du Canada diminuera au profit des nouvelles économies.

Agir localement pour encourager la participation et la mobilisation de la population afin d’établir les fondements du renouvellement de l’influence canadienne dans les institutions économiques internationales

Les efforts déployés pour ouvrir l’économie canadienne au marché international, particulièrement dans les secteurs délicats, rencontreront toujours beaucoup d’opposition soulevant des tensions nationales qui génèrent le scepticisme des entités qui bénéficient du statu quo. Il est possible que cette situation soit aggravée par un contexte mondial défavorable, qui influence négativement l’opinion publique.

Cette recommandation vise à favoriser la mobilisation et la participation de la population, afin d’établir les fondements du renouvellement de l’influence canadienne dans les institutions économiques internationales. Étant donné la diversité et l’expérience du Canada, la stratégie viserait d’abord à sensibiliser le public aux avantages actuels de l’internationalisation de notre économie et des avantages éventuels de l’intégration mondiale. Ces mesures comprennent la sensibilisation de la population au rôle du Canada dans ces institutions. Ensuite, les institutions de recherche devraient être financées afin de créer de nouveaux forums ainsi que d’organiser des conférences et d’autres initiatives locales et nationales pour accroître la participation internationale et susciter de nouvelles idées sur le renouvellement de l’influence canadienne.

Conséquences pour la fonction publique

Les options stratégiques présentées demandent l’adoption d’une nouvelle ligne de pensée, d’une nouvelle orientation et, peut-être, d’un nouvel ensemble de compétences au sein de la fonction publique. Voici les enjeux les plus importants pour le renouvellement de la fonction publique :

  1. Pour accroître notre compétitivité sur le marché mondial, la fonction publique doit adopter une démarche horizontale et une pensée globale : Les ministères créent des politiques qui influencent le rôle du Canada sur le marché international. Aussi, les ministères doivent avoir une vue d’ensemble des enjeux. Il faut donc que des personnes ayant une pensée globale occupent des fonctions non internationales.
  2. La fonction publique doit profiter des talents et des connaissances d’une nouvelle manière dans les autres secteurs, au Canada et à l’étranger : On doit accorder plus d’importance à la manière de soutenir le déplacement des fonctionnaires entre le gouvernement et les autres secteurs, notamment l’augmentation des avantages des déplacements bilatéraux. L’accès aux recherches et aux connaissances du secteur privé devrait être accru. Les échanges internationaux et le recrutement doivent être examinés en profondeur pour que la fonction publique puisse bénéficier des bassins de talent mondiaux.
  3. Le renouvellement de la fonction publique pourrait tirer parti de la création de liens supplémentaires avec les États-Unis et d’une meilleure compréhension de ce pays : À cet effet, on pourrait examiner de manière plus approfondie les possibilités d’apprentissage et de dialogue entre les fonctionnaires canadiens et américains. Il est également possible d’encourager les universités canadiennes qui offrent des programmes d’administration publique à accroître les échanges avec des écoles américaines. Un accès accru et facile aux États-Unis et aux possibilités de formation dans ce pays pourrait également être étudié. L’acquisition d’expérience dans l’environnement politique américain à l’aide d’un éventail élargi de mécanismes bidirectionnels nous aiderait aussi à mieux comprendre nos voisins.
  4. Le renouvellement de la fonction publique pourrait intégrer de meilleures pratiques de communication au processus d’application des politiques : L’augmentation de la visibilité du Canada sur un marché mondial de plus en plus fréquenté est primordiale. Pour ce faire, on devra regarder de plus près les possibilités de publicité en vue de remédier aux perceptions fautives et trouver des moyens d’accroître la participation active du public, afin qu’il saisisse mieux la nature des choix stratégiques difficiles. Une culture intégrant la communication et la diffusion de l’information et accordant de l’importance à ces éléments serait avantagée.

Référence

Rapporté par Andrew Cohen. 2003. While Canada Slept. Toronto, McClelland and Stewart, p. 194.

Maximiser la participation du Canada à l’économie mondiale du savoir à compter de 2017 

Défi stratégique

L’économie du savoir est directement fondée sur la production, la distribution et l’utilisation de connaissances et d’information. Le savoir est maintenant considéré comme le moteur de la productivité et de la croissance économique, ce qui a mené à la reconnaissance du rôle de l’information, de la technologie et de l’enseignement dans le rendement économique. Uniquement dans la dernière décennie, l’évolution rapide de la science et de la technologie a transfiguré notre société et notre mode de vie. Par exemple, le BlackBerry est devenu un outil professionnel essentiel et le iPod a révolutionné la saisie de données numériques. Les découvertes dans les domaines de la génétique, de la biotechnologie et de la nanotechnologie ont mené à l’évolution rapide de la science médicale. Les nouvelles économies et les économies avancées se fient de plus en plus aux connaissances, à l’information et aux travailleurs hautement qualifiés pour accroître la productivité et le niveau de vie. Ainsi, la dernière décennie donne une idée des défis que devra relever le Canada au cours des dix prochaines années, d’ici le 150e anniversaire de la Confédération en 2017.

Pendant la prochaine décennie, les économies avancées devront colmater les lourds déficits budgétaires provenant de la crise économique actuelle, s’adapter aux récentes innovations, réduire les répercussions des changements climatiques et affronter la concurrence féroce des nouvelles économies. Étant donné que la population du Canada est vieillissante et qu’elle diminue en comparaison avec la population mondiale, la croissance de la productivité nécessitera l’adoption de nouvelles politiques. C’est dans ce contexte que notre groupe a choisi de mener une analyse politique sur la maximisation de la participation du Canada à l’économie mondiale du savoir.

Notre vision pour 2017

Notre vision pour 2017 vise à faire du Canada le « Tigre du Nord » grâce à sa productivité et à son innovation exceptionnelles. Dans la prochaine décennie, le Canada connaîtra la croissance de productivité la plus importante de toutes les économies développées. En tirant parti de son économie ouverte partisane du libre-échange, de sa société diversifiée et novatrice, de son cadre réglementaire strict et de sa capacité en Recherche et développement (R et D), le Canada attirera les investissements. En haussant le niveau de compétence moyen de la population, le pays sera mieux préparé à une transition vers de nouveaux emplois et marchés. Il sera donc possible de transformer les industries traditionnelles au moyen de la technologie. Les compétences des Canadiens en gestion et en entrepreneuriat seront reconnues internationalement. Les marchés du capital de risque seront bien développés et joueront un rôle déterminant dans la commercialisation des innovations de tous les secteurs économiques. Tôt ou tard, les produits des entreprises canadiennes acquerront une grande notoriété aux quatre coins du monde. La population prendra aussi conscience que les gouvernements, les industries et les citoyens doivent unir leurs efforts pour mettre en œuvre le processus réglementaire au pays et à l’étranger afin de préserver l’intérêt public, de même que la compétitivité internationale du Canada.

Contexte et portée

Les économies modernes dépendent de plus en plus du savoir, de l’information et des travailleurs hautement qualifiés pour améliorer leur productivité, augmenter le niveau de vie et dissiper les incertitudes quant à l’innovation, la science et la technologie. Déjà, la mondialisation a montré que les nations industrialisées comme le Canada ne peuvent pas rivaliser avec les nouvelles économies sur le plan du coût de la main-d’œuvre et de la production. Par ailleurs, la crise économique actuelle exerce une pression accrue sur le Canada : il lui faut résoudre le problème de longue date relatif à l’augmentation plutôt faible de sa productivité. Selon un rapport d’évaluation récent du Conseil des académies canadiennes, l’augmentation de la productivité est importante parce qu’elle contribue à l’amélioration du niveau de vie1. Le rapport souligne que, « depuis 1984, la productivité relative de la main-d’œuvre dans le secteur privé au Canada a chuté de 90 % par rapport aux États-Unis, à environ 76 %, en 2007. Au cours de la période allant de 1985 à 2006, la croissance moyenne de la productivité de la main-d’œuvre au Canada se situait au 15e rang sur 18 pays comparables au sein de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). »

Ainsi, pour surmonter le problème de la faible productivité, les décideurs devront examiner les politiques qui donnent au Canada un avantage concurrentiel durable. Voici comment l’OCDE a décrit l’économie mondiale du savoir en 2005 : « tendances dans les économies avancées à devenir de plus en plus tributaires du savoir, de l’information et des compétences de haut niveau »2. Elle a ajouté que « le savoir et la technologie sont devenus de plus en plus complexes, ce qui souligne l’importance des liens entre les firmes et d’autres organisations en tant que moyen d’acquérir des connaissances spécialisées. » Nous examinerons donc les obstacles à la productivité à l’aide de politiques publiques qui favorisent une culture de l’apprentissage, l’excellence académique et scientifique, la collaboration, ainsi que l’élaboration et le développement d’activités stratégiques.

Au chapitre de la portée, l’économie du savoir transcende tous les secteurs industriels, y compris les industries traditionnelles comme les mines, l’agriculture, la foresterie et le tourisme. Les innovations dans l’exploitation des sables bitumineux ont créé une expertise canadienne dans le domaine de l’extraction des ressources, mais d’autres innovations (plus écologiques) dans les industries traditionnelles pourraient façonner une économie compétitive et durable. De même, les discussions portant sur l’économie du savoir doivent aussi aborder l’éducation de manière plus générale. Bien que les diplômes d’études postsecondaires et supérieures soient souhaitables pour soutenir la R et le D avancés, la participation à l’économie du savoir exigera l’acquisition de compétences de base plus élevées en lecture, en écriture, en mathématiques et en pensée critique. Tous les Canadiens devront posséder l’éducation, la formation et les compétences nécessaires pour naviguer, travailler et vivre dans un monde de plus en plus exigeant.

Finalement, pour les besoins de l’analyse, nous ne nous pencherons pas sur les initiatives gouvernementales actuelles parce qu’elles visent l’intervention immédiate pour combler des lacunes politiques déjà observées. Nous traiterons plutôt de 2017 et des mesures qui doivent être adoptées maintenant pour concrétiser notre vision du Canada. En outre, en ce qui concerne les liens horizontaux, nous voudrions saluer l’excellent travail des autres groupes, comme « Rivaliser dans un monde multipolaire » et « Puissance inexploitée d’au-delà de la marge ». Nous encourageons l’exécution de travaux sur la manière dont nos sujets se rejoignent et la complémentarité de nos recommandations stratégiques.

Principaux enjeux politiques

En vue de concrétiser notre vision du Canada pour 2017, nous devrons aller au-delà des facteurs traditionnels qui soutenaient notre économie par le passé. Bien que la croissance de la main-d’œuvre ait aidé le Canada à accroître sa productivité, le vieillissement de la population signifie que la productivité devra dorénavant augmenter malgré la diminution continue de la main-d’œuvre. À elle seule, l’immigration ne pourra pas combler ces lacunes. En outre, la dépendance à l’exploitation des ressources naturelles est insuffisante, puisque la fluctuation du cours des produits de base sur le marché mondial est à l’origine d’une instabilité et les considérations environnementales sont devenues une priorité impossible à ignorer. Ainsi, les moteurs de changement suivants constituent le point de départ de nos travaux :

  1. le pouvoir croissant des nouvelles économies;
  2. l’augmentation accrue du taux et de la capacité de changement provenant des découvertes en sciences et technologies;
  3. les enjeux démographiques d’une société vieillissante;
  4. le besoin croissant de tenir compte des considérations environnementales et économiques dans l’augmentation de la productivité.

Après avoir examiné ces moteurs de changement et le contexte socioéconomique actuel, nous avons conclu que les principaux enjeux politiques suivants sous-tendent l’analyse des moyens pour maximiser la participation du Canada à une économie mondiale du savoir :

  • création du leadership et du soutien nécessaire pour l’innovation et la commercialisation de nouvelles idées, recherches et technologies;
  • former, attirer et maintenir en poste un capital humain hautement compétent et qualifié pour continuer de développer l’économie canadienne;
  • établissement de systèmes de réglementation solides et polyvalents qui favorisent l’innovation et la compétitivité.

Analyse

Innovation et commercialisation

« L’innovation consiste en des façons nouvelles ou meilleures de faire des choses ayant une valeur quelconque » et « ne se limite pas qu’aux produits, mais englobe également l’amélioration des procédés »3 et de nouvelles formes d’entreprise. L’innovation fait partie intégrante de l’économie du savoir puisqu’elle est, directement ou indirectement, le principal moteur de l’augmentation de la productivité du travail (production supérieure par heure travaillée) et, donc, le principal facteur de la prospérité nationale. En vue de favoriser l’innovation et de rivaliser avec les économies nouvelles et avancées, le Canada devra élaborer des solutions stratégiques pour contourner les obstacles caractérisant l’économie du savoir :

Ce schéma montre une carte de système pour le moteur de changement « Vers une économie du savoir ». Les causes affichées sont le pouvoir croissant des nouvelles économies, l’augmentation accrue du taux et de la capacité de changement provenant des découvertes en sciences et technologies, les enjeux démographiques d’une société vieillissante et le Besoin croissant de tenir compte des considérations environnementales et économiques dans l’augmentation de la productivité. Les conséquences affichées sont l’augmentation de la mobilisation du savoir au sein de la main-d’œuvre, le développement d’avantages comparatifs mondiaux fondés sur un bon système d’innovation et l’importance accrue de trois domaines : l’innovation et la commercialisation, le capital humain et le cadre réglementaire.

  • Recherche et développement (R et D) : L’investissement dans la R et le D est l’un des principaux indicateurs des efforts déployés par le gouvernement et le secteur privé pour promouvoir la science et la technologie. Selon l’OCDE, les pays membres ont investi en moyenne 2,3 % de leur PIB dans la R et le D en 2006. Ce chiffre comprend l’argent investi par toutes les entreprises au pays, les instituts de recherche, ainsi que les laboratoires universitaires et gouvernementaux. Les dépenses en R et D engagées par des entreprises nationales pour des travaux effectués à l’étranger ne sont pas incluses. En 2006, les dépenses intérieures brutes en R et D du Canada représentaient 1,94 % du PIB, tandis qu’aux États-Unis, elles étaient de 2,66 %. Non seulement le Canada est bien en deçà de la moyenne de l’OCDE, mais les tendances à long terme révèlent aussi que ses dépenses en R et D diminuent. En effet, le pays a investi 1,73 % de son PIB dans la R et le D en 1994 et, bien que les dépenses aient atteint 2,09 % en 2001, depuis ce temps, elles sont sans contredit en pente descendante, atteignant 1,94 % en 2006 et 1,89 % en 2007. Cette tendance doit être renversée, car l’investissement dans la R et le D par les secteurs privé et public sera toujours un aspect important de l’économie du savoir.
  • Droits de propriété intellectuelle : Les idées, la conception et la créativité sont les éléments-clés d’une société prospère. Les échanges de vues animés et ordonnés sont aussi importants pour notre économie que l’argent ou les produits et les services. Pour qu’ils aient lieu, il faut mettre en place un cadre de propriété intellectuelle solide qui incite les entreprises à investir. Elles hésitent à le faire dans des marchés où la réglementation est souple parce que leurs découvertes ne seront pas protégées. L’OCDE se sert du nombre de brevets déposés pour mesurer l’innovation. La propriété intellectuelle est donc aussi un indicateur de la croissance technologique d’un pays. Le Canada pourrait agir immédiatement pour modifier les mesures législatives sur la propriété intellectuelle. Cependant, le défi sera de trouver un juste équilibre entre la protection de la propriété intellectuelle, ainsi que la communication d’idées et l’accès à des connaissances qui favorisent l’innovation.

Croissance de l’innovation par pays

Cet histogramme montre la croissance de l’innovation par pays. Le nombre des brevets accordés entre 2001 et 2005 au Canada, aux États-Unis, à la Chine et à l’Inde sont affichés. Les États-Unis ont plus de six fois le nombre de brevets que les autres pays. Chaque pays montre une croissance dans le nombre de brevets accordés par année, sauf le Canada.

  • Marchés de capital de risque : Le marché de capital de risque du Canada est plutôt jeune et ne dispose pas encore des compétences nécessaires pour réussir4. En outre, il existe relativement peu d’entreprises de haute technologie et de sciences au Canada en comparaison avec les États-Unis et l’Europe. Ce phénomène est surtout dû à l’accès restreint au capital de risque pour le développement commercial, notamment pour les petites et moyennes entreprises (PME). Ainsi, afin d’attirer assez de capital pour l’autonomie des PME, celles-ci devront démontrer qu’elles possèdent les compétences et l’expérience nécessaires pour que les investissements initiaux produisent un rendement acceptable. À cet effet, le gouvernement doit favoriser la croissance des PME en adoptant les technologies viables au début de leur cycle de développement. Sans cet appui, les entreprises risquent de quitter le Canada définitivement, puisque plus de capital de risque est offert ailleurs, notamment aux États-Unis, où l’attitude commerciale est plus agressive et l’accès à l’expertise en gestion est meilleur. Il est aussi possible que les entreprises voyant le jour au Canada aboutissent dans des marchés propices où les possibilités de croissance sont plus vastes. Cette situation laisserait le Canada sans avantage à long terme pour favoriser le développement commercial et créerait un fossé entre l’innovation et la réussite commerciale. De même, sans un marché du capital de risque solide et mature, les PME novatrices qui ont besoin d’une mise de fonds initiale importante risquent d’être achetées par des sociétés multinationales et implantées à l’étranger.
  • Changements structuraux dans l’économie : La crise économique actuelle accélère les changements structuraux dans l’économie canadienne. Les emplois créés après la crise seront probablement différents de ceux qui disparaissent aujourd’hui (p. ex., dans les secteurs industriel et automobile). Le Canada doit encourager l’innovation dans les secteurs traditionnels et créer des emplois grâce à l’innovation et au développement des secteurs émergents. Roger Martin et Richard Florida proposent de [Traduction] « établir une prospérité commune pour les Ontariens en valorisant plus largement les capacités créatives de la population et de la main-d’œuvre, en créant des industries groupées plus solides et en tirant profit du potentiel créatif des générations actuelles et futures en vue de devenir un modèle dans l’ère de la créativité »5. Afin de réaliser cette tâche, ils proposent de créer des emplois dans des industries et des domaines à valeur ajoutée, de remplacer les emplois routiniers par des emplois créatifs et d’accroître les tâches qui font appel à la créativité dans toutes les industries.
  • De la simple recherche au succès commercial : Seule, l’augmentation des investissements en R et D n’est pas un gage d’innovation et de croissance de la productivité. Contrairement à la quantité et à la qualité concurrentielles du personnel hautement qualifié formé au Canada, la mesure dans laquelle les entreprises privées et le gouvernement se servent de leurs connaissances pour l’innovation et la commercialisation demeure insuffisante. Par exemple, le Comité sur l’état de la science et de la technologie au Canada avance que le « Canada possède des atouts considérables dans de nombreux secteurs de recherche et qu’il y a lieu d’être optimiste sur le fait que nous gagnons du terrain dans plusieurs nouveaux domaines »6. En se fondant sur les commentaires formulés lors de l’enquête, le Comité croit que le Canada a « plus de difficulté à faire de ces atouts en science fondamentale des succès commerciaux durables. Il s’agit d’un problème de longue date du système d’innovation du Canada qui doit être résolu pour pouvoir tirer pleinement parti des forces considérables du Canada en matière de S et T. » L’une des explications de cette lacune est le niveau de compétences en gestion et en entrepreneuriat au Canada, qui fera l’objet d’une analyse approfondie dans la prochaine section.

Capital humain

La main-d’œuvre canadienne sera bien moins nombreuse en 2017 étant donné que presque tous les membres de la génération du baby-boom auront 60 ans ou plus. Ce problème est d’autant plus grand que le taux de natalité du Canada a chuté de 25,4 % entre 1992 et 2002, le taux de fécondité étant de 1,5 en 2002. En d’autres mots, « le vieillissement de la population au Canada rend la croissance de la productivité impérative, dans la mesure où une importante proportion de la population en âge de travailler cessera d’augmenter et se mettra ensuite à diminuer »7. Il sera dans l’intérêt national de veiller à ce que le plus grand nombre possible de Canadiens ait l’occasion d’accéder au marché du travail; il faudra créer des occasions pour la « crème » et permettre aux immigrants de réussir dans l’économie canadienne moderne.

Croissance démographique par pays

Cet histogramme montre la croissance démographique par pays. La croissance démographique est montrée pour le Canada, les États-Unis, la Chine et l’Inde entre 2004 et 2008. La Chine a la plus grande population, suivie par l’Inde, les États-Unis et le Canada. L’Inde a la plus grande croissance démographique, suivi par la Chine et les États-Unis. Le Canada a la plus faible taux de croissance démographique.

Croissance du PIB par pays

Cet histogramme montre le taux de variation en pourcentage de la croissance du PIB entre 2004 et 2008 pour le Canada, les États-Unis, la Chine et l’Inde. Entre 2004 et 2007, le taux de croissance du PIB de la Chine et de l’Inde accélere, avant de baisser en 2008. Le taux de croissance du PIB des États-Unis et du Canada a ralenti tout au long de cette période.

La capacité de notre main-d’œuvre à fournir les compétences requises à une économie axée sur les connaissances dépendra de sa capacité d’attirer le capital humain nécessaire et de le perfectionner. Parmi les facteurs clés, citons :

  • Les partenariats : Établir des liens avec les secteurs (publics, privés et au-delà) : Le développement de réseaux de coopération, de liens et de possibilités entre l’approvisionnement du secteur public et les besoins du secteur privé dans des marchés clés axés sur les connaissances aidera le Canada à former et à conserver son personnel hautement qualifié et à attirer des gens de l’étranger. Les organismes constatent qu’ils ne peuvent pas régler les problèmes à eux seuls et qu’ils n’ont pas les ressources nécessaires pour régler des problèmes de plus en plus complexes de manière isolée. Grâce aux partenariats, les organismes peuvent tirer parti de l’expertise du secteur privé, des universités ou à l’extérieur pour atteindre leurs objectifs. Les compagnies privées, surtout les PME, n’ont pas besoin d’investissements considérables pour devenir plus novatrices. Au contraire, en créant des partenariats, elles peuvent utiliser les ressources existantes dans le secteur universitaire ou public pour améliorer leurs produits, faire de la RD et stimuler la croissance économique. De même, les institutions publiques pourraient être incitées davantage à commercialiser leurs idées générées par la RD en faisant appel au secteur privé. De cette façon, les forces du Canada pourraient être fondées sur ses réseaux et ses partenariats, créant ainsi l’environnement approprié pour attirer des personnes brillantes et des entreprises dynamiques, qui pourront s’associer à des réseaux mondiaux et à des chaînes d’approvisionnement.
  • Information sur le marché du travail (IMT) : Certains économistes estiment qu’une mauvaise information peut mener à la réduction d’un marché ou à son effondrement complet. L’information peut faciliter l’adaptation au marché du travail et contribuer à la réalisation des objectifs des politiques publiques. Selon Norton Grubb, « tout d’abord, le choix d’un métier approprié – en harmonie avec la nature – de la personne – importe non seulement pour elle-même, mais aussi pour atteindre les objectifs sociaux d’efficience, de productivité et de compétitivité »8. L’IMT joue notamment un rôle important dans l’amélioration de l’efficacité du système d’éducation en augmentant le volume d’information qui existe sur les possibilités d’apprentissage et les taux de réussite.
  • Améliorer les compétences de base afin de pouvoir travailler dans une société et une économie davantage axées sur le savoir : Selon Paul Cappon, président-directeur général du Conseil canadien sur l’apprentissage, « près de la moitié des Canadiens d’âge adulte (48 %) se situent à un niveau inférieur à celui permettant de fonctionner dans une société moderne, selon les normes internationales. Cette proportion restera pratiquement identique au cours des 20 prochaines années. En raison de la croissance démographique, le nombre de Canadiens d’âge adulte ayant un faible niveau de littératie passera de 12 à plus de 15 millions »9. Ce sera un obstacle important à la capacité du pays d’exceller dans une économie mondiale fondée sur le savoir. M. Cappon nous avertit également que « la perte des compétences chez les adultes se produit rapidement ». Les compétences acquises par une solide scolarité de base, notamment la littératie, ne perdurent pas si elles ne sont pas renforcées en milieu familial, dans la communauté, au travail et au cours de la vie.L’apprentissage tout au long de la vie et dans tous ses aspects doit être un objectif essentiel de la politique.

Systèmes de réglementation

Des systèmes de réglementation appropriés sont essentiels au soutien des avantages de l’innovation dans la société, parallèlement à la gestion des risques possibles. Il faut des règlements pour préserver la santé et la sécurité des Canadiens, protéger l’environnement et assurer la viabilité de l’économie canadienne. Selon la Communauté des régulateurs fédéraux du gouvernement du Canada, « ... le système de réglementation canadien, bien qu’il ait été considéré comme étant novateur par d’autres pays et qu’il les ait inspirés dans le passé, ne peut plus faire face aux pressions et aux défis qui se présentent actuellement. Ce système doit devenir plus efficace, alerte et souple »10. Dans un monde de plus en plus complexe, les systèmes de réglementation du Canada doivent évoluer afin de pouvoir relever plusieurs défis, notamment :

  • Surveiller l’innocuité de produits de plus en plus mondiaux : La mondialisation a fait augmenter la circulation de produits dans le monde et des cas récents très médiatisés, comme l’éclosion de listériose associée à une usine des Aliments Maple Leaf à Toronto, et les produits contaminés de la Chine, mettent en évidence la difficulté de connaître les règlements touchant l’innocuité des produits provenant du Canada et d’autres pays. Cette sensibilité accrue contribue aux attentes de plus en plus élevées du public envers un gouvernement responsable, capable d’assurer l’innocuité des produits qu’utilisent les Canadiens. Étant donné que la circulation des produits dans le monde entier continuera probablement au cours des prochaines années, ce défi demeurera réel jusqu’en 2017.
  • Élaborer des politiques et des lois qui favorisent l’innovation : L’évolution des nouveaux produits et services associés aux technologies existantes et émergentes (telles que les technologies de l’information et des communications, la biotechnologie et la nanotechnologie) se fait rapidement. Il arrive souvent que les décisions de réglementation soient prises plusieurs années après que ces produits et services sont prêts à être commercialisés. Il est toutefois possible d’élaborer des politiques et des règlements d’application qui favorisent l’innovation. L’élaboration de politiques et de règlements de façon prévisible peut être utile dans un cadre commercial plus stable qui favorise les investissements dans les industries novatrices et de pointe au Canada. Il faut régulièrement élaborer des règlements et les appliquer conformément aux instructions connues en matière de politique afin que les compagnies, canadiennes et internationales, aient la confiance nécessaire pour investir au Canada11.
  • Participation efficace de partenaires responsables de la réglementation : L’élaboration et l’entretien de systèmes de réglementation efficaces nécessitent la participation de plusieurs partenaires. Au gouvernement du Canada, plusieurs ministères et organismes doivent collaborer afin d’élaborer des règlements pour un secteur précis. Au Canada, les intervenants du gouvernement doivent pouvoir réseauter avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, l’industrie, le milieu universitaire, les organisations non gouvernementales et le public. Dans le reste du monde, les intervenants canadiens doivent pouvoir mobiliser des intervenants d’autres pays, puisque l’effet de la mondialisation rendra la collaboration entre les pays plus importante que jamais. Pour ce qui est de la position internationale du Canada concernant les règlements, il est important de noter que le travail présenté par le groupe canada@150 est axé sur le « soutien à la concurrence dans un monde multipolaire », qui comprend la recommandation voulant que le Canada soit reconnu comme chef de file en matière de règlements et de normes.

On craint déjà que des Canadiens n’aient pas les compétences de base pour fonctionner dans une société davantage axée sur le savoir. Par conséquent, bon nombre pourraient ne pas posséder la capacité de comprendre et de participer aux discussions complexes portant sur des questions techniques, scientifiques et éthiques. Dans cet environnement, les citoyens ont besoin de directives du gouvernement. Si le gouvernement ne suscite pas la participation des citoyens à un dialogue constructif sur des nouveaux enjeux, d’autres intervenants façonneront le discours public pour qu’il reflète leurs intentions. Étant donné que le soutien ou l’opposition du public en matière d’innovation joue souvent un rôle essentiel dans son développement, le gouvernement doit tenir compte de la nécessité d’adopter des stratégies de communication efficaces et proactives à l’égard de nouvelles technologies, et du besoin d’avoir des porte-parole qui peuvent traduire des renseignements complexes et faire participer le public à un dialogue constructif. Par exemple, dans le domaine en évolution rapide que constitue la nanotechnologie, des experts des États-Unis et du Canada demandent aux gouvernements d’agir maintenant pour évaluer les risques possibles sur la santé et l’environnement. Le gouvernement doit préciser ses objectifs en matière de réglementation et informer tous les intervenants, y compris le public, et susciter leur participation quant aux futurs plans touchant cette nouvelle industrie.

Perspectives

Au cours de la prochaine décennie, un des principaux défis du Canada sera de s’adapter à une société de plus en plus axée sur le savoir, surtout dans le contexte économique actuel. À la suite de notre analyse, il est évident que malgré les défis stratégiques du Canada en matière d’innovation et de commercialisation, de capital humain et de systèmes de réglementation, nous sommes bien placés pour résoudre ces problèmes en les transformant en débouchés pour améliorer notre productivité et l’innovation. Si nous voulons présenter le Canada comme le « Tigre du Nord » de l’économie mondiale du savoir d’ici 2017, il faudra adopter les options suivantes en matière de politique :

1. Promouvoir une économie axée sur le savoir

Tous les Canadiens qui veulent s’adapter et réussir dans la prochaine décennie devront posséder les capacités et les compétences appropriées requises dans une société qui est de plus en plus complexe. Notre première recommandation est que le gouvernement mette sur pied une stratégie d’apprentissage nationale dont l’objectif serait d’accroître le niveau de compétence moyen des Canadiens afin qu’ils puissent faire partie de notre société axée sur le savoir (notamment en augmentant les connaissances scientifiques, l’analyse critique et la formation offerte pour les nouvelles technologies). Pour y arriver, il faudra obtenir la collaboration de partenaires provinciaux, territoriaux et municipaux afin d’élaborer une stratégie axée sur l’amélioration des possibilités d’apprentissage offertes aux adultes, l’amélioration de la formation linguistique pour les nouveaux immigrants, la création de mesures incitatives pour les personnes, les entreprises et l’industrie afin de permettre aux adultes de se recycler, d’améliorer leurs compétences en lecture et en calcul, ou d’obtenir un diplôme d’études postsecondaires à un âge relativement avancé. Le gouvernement pourrait envisager des mesures incitatives à caractère fiscal, créer des places additionnelles pour les employés dans les établissements d’enseignement secondaire et supérieur, et promouvoir la création de programmes de formation et d’accréditation qui sont reconnus dans une industrie en particulier. L’augmentation du niveau de compétence moyen de tous les Canadiens créera une main-d’œuvre qui peut s’adapter aux changements structurels dans l’économie, c’est-à-dire travailler pour des industries nouvelles et émergentes, se lancer dans de nouvelles technologies et s’adapter à l’évolution rapide. Cette mesure créerait également un marché de consommation plus raffiné et avisé pour des produits et services innovateurs. Enfin, elle faciliterait la transition de l’économie du Canada vers des activités plus créatrices, plus vertes et à plus grande valeur ajoutée dans les secteurs traditionnels et naissants. Un comité interministériel sur la diversification de l’économie pourrait recommander des moyens grâce auxquels le gouvernement pourrait faciliter cette transition.

2. Renforcement des capacités

Une transition additionnelle dans une économie axée sur le savoir nécessitera une application importante des connaissances et de l’expertise afin de tirer parti des forces existantes du Canada dans la production des connaissances. À cette fin, les gouvernements devront renforcer le profil de la science, de la technologie et de l’innovation. La solution au niveau fédéral serait la création d’un « ministère de la science, de la technologie et de l’innovation » qui serait indépendant d’Industrie Canada. Son mandat serait d’élaborer les politiques du Canada sur la science et l’innovation, examiner tous les programmes et mesures incitatives qui existent présentement en RD et en innovation (notamment les prix et les récompenses nationaux), et faciliter l’adoption rapide de nouvelles technologies viables. La création d’un « Office de la commercialisation » pourrait faciliter le processus par lequel les activités de recherche deviendraient des possibilités d’affaires pour l’industrie. Dans le cadre de ce projet, il faudrait créer un centre d’expertise pour le capital de risque et un nouveau fonds de capital-risque afin de fournir les capitaux d’amorçage nécessaires qui convaincront l’investisseur providentiel et le marché des sociétés de capital de risque à aider les PME à haut risque et à haut rendement. De plus, nous recommandons la création d’un centre d’expertise en gestion pour répondre au besoin d’améliorer les compétences en gestion des opérations dans les secteurs privé et public.

En plus de renforcer la capacité de l’entrepreneuriat par l’entremise de la gestion, de la commercialisation et du capital de risque, le gouvernement fédéral devra aussi transformer son pouvoir réglementaire pour le rendre beaucoup plus inclusif. Pour ce faire, il faudra avoir recours à de nouveaux forums (semblables aux discussions ouvertes utilisées par les provinces pour la représentation proportionnelle ou des « nanodialogues » utilisés au Royaume-Uni pour éveiller l’attention du public sur la nanotechnologie) afin de renseigner les citoyens et les faire participer. Ces forums seraient liés au processus de consultation et on y trouverait les impressions et les commentaires de divers comités permanents représentant l’industrie, le milieu universitaire, des groupes de citoyens, les médias et les établissements de recherche. Pour soutenir ces nouveaux forums et comités permanents, les gouvernements utiliseraient des nouvelles technologies (p. ex., les outils du Web 2.0) afin de mobiliser les citoyens face aux enjeux courants et nouveaux dans le domaine de la réglementation. La participation accrue des citoyens et de l’industrie à ce genre de « cadre de réglementation 2.0 » permettra au Canada de créer un dialogue plus fort et aidera le public à s’y retrouver dans les enjeux complexes nécessaires pour protéger notre santé et notre environnement, traiter les questions d’éthique et soutenir l’innovation dans notre économie.

3. Cadre d’innovation

En plus de promouvoir l’économie axée sur le savoir et le renforcement des capacités, nous recommandons également de changer la façon dont le Canada s’engage et participe à l’économie mondiale axée sur le savoir. Nous savons que des partenariats entre les gouvernements, les secteurs de l’industrie, le milieu universitaire et le public seront la clé du succès au Canada; toutefois, il faut changer cette attitude et s’efforcer d’établir des réseaux novateurs à l’intérieur comme à l’extérieur de nos frontières. À ce jour, nous avons constaté des réussites dans le développement de réseaux régionaux et virtuels dans des disciplines connexes, notamment dans des grappes d’innovation comme le District de la découverte MaRs à Toronto. Les Canadiens devront cependant s’impliquer davantage dans des projets de recherche internationaux (p. ex., le projet du génome humain) et se brancher aux chaînes de valeur mondiales s’ils veulent vraiment participer à une économie mondiale axée sur le savoir. Une des premières mesures à prendre pour atteindre cet objectif serait d’éliminer les obstacles nationaux et internationaux au commerce, à l’investissement et à la mobilité de la main-d’œuvre. Le but des réseaux d’innovation sera de faciliter les relations d’affaires et d’accroître le roulement du capital humain afin de stimuler l’innovation et l’entrepreneuriat. Parallèlement, cette mesure solidifiera la réputation du Canada à titre de société libre, diversifiée et tolérante, et l’innovation fera partie de l’image de marque du Canada. De même, le Canada doit participer à des projets et diriger des initiatives dont le but est de créer des normes réglementaires internationales, avantageant ainsi ses industries lorsqu’elles sont confrontées à des enjeux nouveaux ou émergents. Le Canada sera alors prêt à faire face aux changements économiques rapides et pourra atténuer les risques associés aux découvertes et aux innovations dans la décennie à venir.

Conséquences sur les politiques de la fonction publique

Le Canada et sa fonction publique ont besoin de politiques proactives pour contribuer efficacement au rôle et aux possibilités du pays dans une économie mondiale axée sur le savoir. Étant donné que les moteurs de changement ont été précisés dans la définition du problème de politiques, il y a de nombreuses répercussions sur la composition, le rôle et les compétences requises dans la fonction publique fédérale :

1. Bâtir, adapter et utiliser une infrastructure du savoir

  • La fonction publique sert de courtier du savoir : Il faudra ajouter une nouvelle compétence où les fonctionnaires doivent comprendre les domaines de la science/technologie et des politiques afin de favoriser la communication efficace et l’échange de connaissances entre les secteurs des sciences et de la politique pour garantir des politiques fondées sur des données probantes, veiller à ce que l’élaboration des politiques et des règlements, le développement de services et la prise de décisions soient fondés sur des faits.
  • La fonction publique de 2017 doit mobiliser le public grâce à des nouvelles formes de consultations : Ce point est particulièrement important pour réglementer les technologies nouvelles ou émergentes afin de tirer parti de l’expertise scientifique à l’extérieur du gouvernement.
  • Les fonctionnaires de 2017 devront être en mesure d’utiliser de nouvelles technologies dans l’accomplissement de leurs fonctions : On trouvera au sein des services de technologie de l’information des experts qui peuvent gérer un nouvel ensemble d’outils Web 2.0, comme les wikis et les sites internes de réseautage social (p. ex., le nouveau GCconnex). Les prestataires directs de services qui œuvrent dans des secteurs comme la santé et le recouvrement de l’impôt devront savoir comment utiliser les nouveaux outils électroniques pour accomplir leur travail (p. ex., gestion des données).
  • Mémoire institutionnelle : Il faudra aussi utiliser la technologie au sein de la fonction publique afin de conserver la mémoire institutionnelle, particulièrement en raison du nombre élevé d’employés qui prendront bientôt leur retraite.

2. Changer le milieu de travail

  • Trouver de nouvelles conditions de travail : L’utilisation de la technologie devrait permettre à la fonction publique de trouver de nouvelles conditions de travail. Par exemple, le BlackBerry permet aux gens de travailler à l’extérieur de leur bureau, ce qui pourrait aider les fonctionnaires à avoir des horaires plus souples et à possiblement mieux concilier travail et vie personnelle. Notre vision du bureau à l’égard du télétravail et du milieu de travail physique changerait, et cela créerait peut-être un milieu qui facilite davantage la collaboration à l’extérieur de nos cadres habituels.
  • Politiques souples et modernes : Moderniser les politiques en matière de ressources humaines afin d’accorder suffisamment de souplesse dans le choix des heures et des lieux de travail, ce qui encourage l’utilisation de technologies en milieu de travail.

3. La fonction publique : un facteur habilitant de l’innovation

  • Un modèle à suivre : La fonction publique devrait agir à titre de modèle auprès des compagnies privées dans l’adoption de nouvelles technologies en effectuant des projets pilotes et, si possible, en les appliquant sur une plus grande échelle.
  • Innovation verte : Le gouvernement peut aider à stimuler le marché de la technologie verte au moyen de ses pratiques d’acquisition. L’installation de toits verts, l’aménagement d’immeubles pour la cogénération et l’installation de panneaux solaires permettraient au gouvernement de prouver qu’il adopte des technologies vertes, tout en épargnant de l’argent aux contribuables à long terme. La fonction publique peut ainsi prêcher par l’exemple.
  • Outil de recherche : La fonction publique doit être un outil de recherche de base. Les compagnies canadiennes se fondent sur la recherche de base pour développer de nouvelles technologies et des nouveaux produits.
  • Facilitateur et partenaire : La fonction publique de 2017 doit être un outil qui facilite la collaboration. Plusieurs PME n’ont pas le temps ou les ressources pour trouver des synergies et des partenariats possibles avec d’autres compagnies (canadiennes ou internationales). La fonction publique de 2017 doit collaborer et chercher activement des partenariats avec des compagnies privés afin de stimuler l’innovation ou de fournir la plate-forme à ces compagnies pour établir des liens.
  • Collaborer avec divers ministères : Il faut réunir des groupes de travail et leur confier le traitement de dossiers horizontaux épineux selon l’expertise et les intérêts plutôt qu’à l’échelle des ministères. Des centres d’expertise (peu importe qu’ils soient virtuels ou réels) fourniraient au public des conseils, des services de coordination et des personnes-ressources au sujet de travaux qui ont déjà été réalisés, et ils généreraient également l’occasion d’accroître la collaboration. Pour y arriver, l’accès à l’information et les gens devraient être transparents.

Notes

  1. Conseil des académies canadiennes. 2009. Innovation et stratégies d’entreprise : pourquoi le Canada n’est pas à la hauteur. Le comité d’experts sur l’innovation dans les entreprises. Conseil des académies canadiennes. Ottawa. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet.
  2. Organisation de coopération et de développement économiques. 2005. « Mesure des activités scientifiques et technologiques : Principes directeurs proposés pour le recueil et l’interprétation des données sur l’innovation technologique. Manuel d’Oslo, troisième édition ». Approuvé par le groupe de travail d’Eurostat sur les statistiques de la science, de la technologie et de l’innovation. Paris, Organisation de coopération et de développement économiques. Paragr. 71.
  3. Supra, note 1.
  4. Supra, note 1.
  5. Martin, R., et R. Florida. 2009. Ontario in the Creative Age. Toronto: Martin Prosperity Institute. (Consulté le 1er juin 2009).
  6. Conseil des académies canadiennes. 2006. L’état de la science et de la technologie au Canada. Le Comité pour le rapport sur l’état de la science et de la technologie au Canada. Conseil des académies canadiennes. Ottawa. (Consulté le 1er juin 2009).
  7. Supra, note 1.
  8. Grubb, W. N. 2002. « Être en harmonie avec sa profession : information et orientation professionnelles ( Le rôle des marchés et des pouvoirs publics ». Document préparé en vue de l’Examen de l’OCDE sur les politiques d’orientation professionnelle. (Consulté le 5 octobre 2009). Sur Internet
  9. Cappon, P. 2008. « Commentaire : Point de vue de Paul Cappon sur la littératie chez les adultes au Canada ». Conseil canadien sur l’apprentissage – Articles. (Consulté le 1er juin 2009).
    Sur Internet
  10. Gouvernement du Canada. Communauté des régulateurs fédéraux. 2006. « Rapport de la communauté des régulateurs fédéraux : premier atelier national annuel ». (7 et 8 novembre 2006)
  11. Wieland, K. 2005. « In search of level playing fields: regulatory certainty is required for a successful ISP marketplace ». Telecommunications International Edition. 39 (1): 31-44.

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Le rôle du Canada dans un contexte géopolitique en évolution : l’importance de miser sur nos forces 

Introduction : Qu’est-il advenu de l’influence du Canada?

D’ici 2017, le monde sera, à défaut d’autre chose, plus complexe et plus imprévisible que celui dans lequel nous vivons actuellement, en raison par exemple d’une redistribution des pouvoirs sur la scène internationale et de l’influence croissante d’intervenants non étatiques. La confluence de facteurs de changement connus et inconnus pourrait bouleverser l’ordre mondial de façon inattendue. Au cours des dix prochaines années, les changements climatiques, la rareté des ressources et l’évolution des populations, entre autres choses, ébranleront les conventions géopolitiques. Parallèlement, la pauvreté, la pollution et les groupes dissidents alimenteront l’hostilité, voire l’extrémisme et la violence. À mesure que les membres des diasporas se rapprocheront les uns des autres, il est possible que les différences culturelles, linguistiques, religieuses et socio-économiques accentuent les traits communs1.

On considère souvent que le Canada s’est taillé une place de choix sur la scène internationale2. Cette place, il pourrait toutefois la perdre au cours des prochaines années en raison du contexte géopolitique instable. D’ici 2017, le Canada doit suivre l’évolution des tendances au chapitre de l’intervention, du pouvoir et de la sécurité pour en évaluer les conséquences sur lui et sur sa place dans le monde.

Le resserrement des relations canado-américaines continuera d’être une priorité en 2017, notamment pour le commerce, la sécurité et les missions internationales. L’établissement d’un juste rapport des forces dans l’Arctique sera le moteur des relations du Canada avec les nations circumpolaires, les changements climatiques et la souveraineté dans cette région faisant partie de leurs préoccupations communes. Le Canada, à titre de fournisseur de ressources, devra protéger ses acquis face à des concurrents comme la Russie, le Brésil et les pays africains, tout en assurant la pérennité de son capital naturel. Parallèlement, il devra également resserrer ses relations économiques et diplomatiques avec les nations desquelles proviendra une grande partie de la demande de biens de consommation, comme la Chine et l’Inde.

Par ailleurs, le Canada ne dispose que de ressources limitées et de son titre de puissance intermédiaire pour faire face aux enjeux nationaux et internationaux. Ces contraintes influencent les problèmes qu’il doit résoudre aussi bien que la façon dont la fonction publique s’organise à cette fin. C’est pourquoi des choix difficiles devront être faits, et des mesures stratégiques prises pour tirer parti des atouts du Canada. Aussi devra-t-on reconnaître, dans les tendances mondiales, les occasions de consolider sa position sur la scène internationale afin de concentrer les efforts dans les domaines où il est le plus susceptible de faire bouger les choses ou dans ceux qui revêtent la plus grande importance pour la sécurité et la prospérité.

Portée de l’analyse

La présente étude porte essentiellement sur la place qu’occupe le Canada dans un contexte géopolitique en constante évolution. Nous nous pencherons également sur ses forces et sur la façon d’en tirer parti d’ici à 2017. Nous n’aborderons pas les questions de l’Arctique, de la sécurité nationale et de la politique de commerce international, qui ont fait l’objet d’autres études dans le cadre du projet canada@150. Nous avons privilégié trois thèmes : la sécurité internationale, la gouvernance mondiale et les relations canado-américaines. Notez que les approches que nous proposons sont complémentaires.

Étant entendu que la fonction publique du Canada doit évoluer et prendre des dispositions pour être en mesure de bien représenter les intérêts du Canada sur la scène internationale, nous proposons deux changements grâce auxquels le Canada pourrait réagir rapidement et efficacement à une situation de portée internationale. En fait, ces deux propositions contribueront à rendre la fonction publique capable de répondre aux enjeux complexes qui concernent de multiples intervenants.

Sécurité internationale 

Les tendances qui ressortent des conflits violents des 20 dernières années donnent à penser que la fréquence et l’intensité des guerres traditionnelles continueront de décroître si la communauté internationale poursuit activement ses interventions et ses activités de consolidation de la paix à la fin des conflits3. Toutefois, en 2017, les causes sous-jacentes de l’instabilité politique et sociale ainsi que de la violence qui en découle n’auront certainement pas disparu pour autant. En effet, des facteurs comme les changements climatiques, la pauvreté et la rareté des ressources pourraient mener à une augmentation du nombre de pays fragiles ainsi qu’à une intensification des conflits.

Les pays fragiles et déchirés par un conflit représentent une importante menace pour la sécurité et les efforts de développement du Canada4 qui, pour leur porter secours, a l’habitude de n’y mener que de modestes missions de maintien de la paix et d’aide humanitaire5. Il a toutefois rompu avec les traditions lorsqu’il a entrepris une mission de combat plus musclée en Afghanistan. La décision de concentrer les ressources dans ce pays a fait de la mission l’une des principales sources d’influence géopolitique du Canada, ce qui lui a permis de monter dans l’estime de ses alliés6.

On continuera de réclamer la contribution du Canada à la sécurité mondiale. En effet, l’OTAN et l’Organisation des Nations Unies compteront sur sa capacité de participer à des missions stratégiques d’envergure dans des zones de conflit, sans compter que d’autres intervenants nationaux et internationaux continueront de solliciter sa participation à des missions humanitaires et de maintien de la paix. Le Canada sera toutefois bien placé pour participer à des missions futures dans des États fragiles et touchés par des conflits, grâce à la précieuse expérience qu’il a acquise au cours des 15 dernières années en Afghanistan, au Soudan, à Haïti et dans une myriade d’autres pays, et grâce à sa capacité accrue de mobiliser de multiples ministères aux fins de la sécurité, du développement et de la diplomatie. Les leçons apprises sont nombreuses. On a notamment constaté qu’il fallait améliorer la planification à long terme, amener les ministères à s’entendre sur un seul et même mandat, et concentrer les ressources pour ne pas essayer d’en faire trop avec trop peu. Un renforcement des capacités au chapitre du renseignement étranger sera également essentiel au perfectionnement des moyens de planification du Canada dans ce domaine.

Tous les facteurs précités obligeront le Canada à étudier de nouvelles approches en ce qui concerne les missions militaires et non militaires. La présente étude en propose trois. Pour assurer la cohérence de notre analyse, nous avons posé plusieurs hypothèses, notamment que la mission militaire du Canada en Afghanistan prendra fin en 2011.

Proposition 1 : Adopter une approche pangouvernementale en matière de sécurité internationale

Les pratiques exemplaires appliquées à l’échelle internationale privilégient une approche pangouvernementale dans le cadre des missions lancées dans des régions instables, comme des États fragiles ou touchés par un conflit7. Une telle approche exige que de multiples ministères s’entendent sur les priorités et les orientations stratégiques, en fonction de critères qui tiennent compte des priorités au chapitre de la sécurité, de la diplomatie et du développement, et qui constituent des objectifs clairs et réalistes. L’adoption d’une approche pangouvernementale implique également la mise en place de mécanismes destinés à profiter de l’expertise des différents ministères en vue d’intervenir avec rapidité et une souplesse accrue tout en maintenant le cap sur un objectif commun et à long terme. Le Canada dispose déjà d’une certaine expérience de ce modèle d’intervention, plus particulièrement grâce à sa mission en Afghanistan. Toutefois, sa façon de mener les activités pangouvernementales doit être officialisée d’ici 2017, une intervention efficace exigeant de la planification, de la prévoyance, une remise en question constante, une importante capacité d’analyse et des engagements à long terme.

Pour les Forces canadiennes en particulier, cela signifiera que le Canada devra être en mesure de déployer un important contingent (c’est-à-dire plus de 1000 militaires) pour une mission individuelle dans des États fragiles et déchirés par un conflit. La mission – y compris la décision d’intervenir, la gestion des opérations et les activités postérieures au conflit – devra être menée en collaboration avec d’autres ministères. S’il adopte à cet égard une approche stratégique à long terme, le Canada devra investir dans le perfectionnement de ses militaires de même que de ses agents diplomatiques et de développement pour se doter d’un effectif compétent et souple pouvant être déployé dans des environnements instables et complexes. Nous reviendrons aux mécanismes d’investissement un peu plus tard.

Proposition 2 : Établir des réserves stratégiques

Même si le Canada s’efforce d’améliorer ses capacités de prévoir et de planifier, le monde ne cessera pas pour autant de gagner en complexité et en imprévisibilité. Des situations exigeant une intervention peuvent se produire à tout moment et à court préavis. L’envergure de la mission canadienne en Afghanistan prouve que le pays doit veiller à ne pas trop éparpiller ses ressources militaires. C’est pourquoi il devrait se doter d’importantes réserves déployables au cas où une situation imprévue se produisait au pays même (p. ex. une catastrophe naturelle) ou à l’étranger (p. ex. un conflit violent). Entre 2013 et 2017, les Forces canadiennes prévoient accroître de 10 pour cent leurs ressources déployables8, les deux tiers desquelles devraient pouvoir être mobilisées à n’importe quel moment.

Proposition 3 : Fonder les décisions stratégiques sur le renseignement étranger

Il est primordial d’avoir des renseignements étrangers fiables pour étayer les processus de planification et de décision stratégiques concernant la sécurité internationale. Des renseignements de ce genre contribuent à la protection des intérêts du Canada et de ses citoyens, tant au pays qu’à l’étranger, tout en renforçant sa crédibilité auprès des organismes étrangers de collecte de renseignements qui comptent parmi ses alliés. Ils aident aussi le gouvernement à comprendre l’incidence des décisions prises par d’autres États, à enrayer l’immigration et le commerce clandestins, et à déterminer des moyens précis de planifier et d’intervenir efficacement.

La collectivité canadienne du renseignement est composée de plusieurs ministères et organismes qui dépendent largement des pays alliés pour répondre à leurs besoins en cette matière, même si le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), qui est d’abord et avant tout un organisme œuvrant à l’échelle nationale, étend graduellement ses activités à l’étranger9. Ce modèle, toutefois, n’est pas propice à l’échange d’information entre la collectivité et les ministères concernés10. De plus, les activités de collecte des pays alliés sont souvent tributaires des priorités de leur propre gouvernement. Notons que le Canada est actuellement la seule grande démocratie membre de l’OTAN dépourvue d’un organisme de collecte de renseignement étranger.

Un service autonome de ce genre servirait les intérêts du gouvernement et contribuerait à l’avancement de ses priorités, certes, mais le Canada ne dispose peut-être pas de ressources suffisantes à y investir, ni de l’expérience nécessaire pour mener des opérations fructueuses. Cela dit, le SCRS doit systématiser sa collecte de renseignements étrangers. Même si réunir sous un même toit les activités menées à l’échelle nationale et internationale présente des inconvénients, par exemple la centralisation des pouvoirs et le risque que les méthodes appliquées à l’étranger le soient également au pays11, il suffirait que les deux services soient indépendants l’un de l’autre pour atténuer ces risques. Il faudrait aussi établir des mécanismes sécuritaires d’échange pour assurer la circulation, parmi les ministères concernés, des renseignements étrangers recueillis, et ce, afin de renforcer le processus décisionnel collectif et la planification à long terme. Des mécanismes officiels de collaboration au niveau opérationnel sont nécessaires pour que les analystes et les chargés de dossier aient accès à la meilleure information possible pour faire progresser les priorités géopolitiques du Canada et celles liées à la sécurité. Pour tirer pleinement parti de ses ressources limitées, le Canada devra harmoniser ses priorités de collecte avec celles dans les domaines de la diplomatie, du développement et de la sécurité, et les axer sur les principales menaces de l’heure.

Institutions multilatérales et gouvernance mondiale

Les économies émergentes se sont considérablement développées au cours des dix dernières années. Leur croissance est toutefois compromise par la crise économique mondiale qui sévit actuellement et une kyrielle de problèmes nationaux. En effet, ces pays doivent répondre aux besoins de leur population en pleine croissance, malgré un taux de chômage élevé. Entre-temps, ils doivent prendre, sous l’œil attentif de la communauté internationale, des mesures visant à mettre fin aux problèmes touchant les travailleurs, aux violations des droits de la personne, au terrorisme, aux conflits de frontière, à la traite de personnes, à la corruption, au blanchiment de capitaux, au trafic d’armes et à la production de drogue. Toutefois, ce groupe de pays n’est pas homogène et l’importance que chacun accorde aux enjeux varie. Certains s’intéressent davantage à l’écart entre les riches et les pauvres, alors que d’autres doivent plutôt s’attaquer à des questions environnementales plus urgentes, comme la déforestation et les changements climatiques, enjeu à l’égard duquel la communauté internationale exerce de plus en plus de pression. D’autres encore cherchent des solutions aux problèmes causés par les faibles investissements dans la recherche et le développement. Malgré cela, on peut s’attendre à ce que les économies émergentes continuent à se développer au cours des dix prochaines années, mais à un rythme irrégulier et plus lent qu’initialement prévu12.

La nature et la pluralité des grandes priorités des pays émergents – en plus de celles déterminées par les puissances de longue date – risquent de paralyser les principales structures internationales d’ici 2017. En effet, ces pays forment un groupe hautement hétérogène, aux intérêts très divers. Au cours des dix prochaines années, le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine, l’Afrique du Sud, l’ANASE (Association des Nations de l’Asie du Sud-Est) et le Mexique – que nous appellerons ici le « groupe BRICAAM » – prendront de plus en plus de place dans le paysage géopolitique, et leur influence s’accroîtra proportionnellement. Alors qu’ils chercheront à s’imposer dans le domaine des politiques et de la diplomatie, ils s’attendront à ce que leurs intérêts soient dûment pris en compte dans les décisions liées à la conduite des affaires mondiales13. Cela s’est déjà traduit par un nombre croissant des demandes de représentation auprès des institutions internationales, ce qui se poursuivra certainement14. Toutefois, expansion n’est pas forcément synonyme d’efficacité.

Les pays émergents pourraient continuer de réclamer des privilèges par rapport aux grandes puissances, pour le motif qu’ils se rapprochent du niveau de prospérité des pays occidentaux. Toutefois, le groupe BRICAAM pourrait ne pas se plier aux mêmes conditions et accepter les mêmes responsabilités, ce qui renforcerait l’incertitude dans le contexte géopolitique.

L’influence du Canada dans les forums multilatéraux est déjà mise à l’épreuve, les demandes d’expansion venant tant de l’intérieur que de l’extérieur des organismes internationaux dont il est membre. On peut s’attendre à ce que sa position soit compromise encore davantage d’ici 201715. En effet, des chaises pourraient s’ajouter autour des tables de négociation diplomatique internationale, et leurs occupants pourraient avoir des intérêts et des valeurs incompatibles avec ceux du Canada et des pays partageant ses convictions.

Même si le Canada gagne à être représenté dans les forums multilatéraux et à participer aux discussions internationales, la fonction publique doit prendre conscience du véritable poids économique du pays et de son influence réelle sur la scène géopolitique. Le pays doit avoir des attentes réalistes, adopter une démarche stratégique, tenir sa promesse de respecter ses obligations internationales et communiquer efficacement pour que l’atteinte de résultats soit prioritaire. À cette fin, nous proposons les mesures suivantes pour bien préparer le pays et sa fonction publique aux réalités géopolitiques qui, selon nous, s’imposeront au cours des dix prochaines années.

Proposition 1 : Maximiser l’influence du Canada au sein du G8 et du G20

Si les appels croissants à la réforme du G8 menaient à une hausse du nombre de pays membres (pour inclure, par exemple, les cinq principaux pays émergents16), le Canada perdrait ainsi une partie de son accès privilégié aux grands pays occidentaux et verrait son influence faiblir sur la scène internationale d’ici 2017. Il risque même d’être exclu de ce groupe élargi de pays industrialisés pour deux raisons : premièrement, il est descendu en 2009 au 11e rang des économies les plus importantes pour ce qui est du PIB nominal, après l’Espagne et le Brésil, alors qu’il faisait partie des huit premières l’année précédente; deuxièmement, les fortes pressions exercées par des membres du G8 ont mené à des déclarations selon lesquelles le Canada n’est plus considéré comme un pays prioritaire du G8, mais comme un membre de second ordre.

Toujours est-il que le Canada devrait tenter de garder sa place au sein de ce groupe international relativement fermé, et s’efforcer de jouer un rôle déterminant dans la réalisation du mandat du G8 et auprès des autres pays membres. Par exemple, il devrait tirer parti de la vigueur relative de ses institutions financières et de son régime de réglementation financière au cours des discussions sur l’économie tenues dans le cadre des sommets du G8 et du G20, mettre l’accent sur le leadership dont il aura fait preuve dans la gestion de la crise économique mondiale et conseiller ses homologues sur la mise en œuvre de régimes de réglementation financière en 2017.

Proposition 2 : Profiter de la représentation du Canada au sein d’importantes institutions multilatérales

Le Canada est une nation circumpolaire riche en ressources naturelles et une porte d’entrée pour les États-Unis, ce qui est bénéfique à la fois pour lui et pour son partenaire et allié le plus important. Voici comment il pourrait tirer parti de cette situation :

  • se présenter en tant que superpuissance riche en ressources énergétiques et sur laquelle on peut compter, et se servir de son emplacement géographique auprès du groupe BRICAAM, qui manque de ressources, et auprès des pays membres du G8;
  • investir dans le perfectionnement de son expertise sur l’Arctique et faire en sorte que les autres nations circumpolaires le considèrent comme un chef de file;
  • montrer la voie à suivre en ce qui concerne la « responsabilité de protéger » – une question à l’égard de laquelle le Canada est considéré comme une autorité depuis de nombreuses années;
  • présenter les intérêts de son partenaire le plus important et les défendre lors des discussions internationales sur des questions qui les concernent tous les deux;
  • tirer parti de son appartenance au Commonwealth et à la Francophonie.

Bref, le Canada devrait exploiter ses atouts sur la scène internationale, ce qui lui donnera l’occasion de promouvoir sa situation géopolitique au sein des organismes multilatéraux. Il sera ainsi propulsé au premier plan du dialogue Nord-Sud, pour le plus grand avantage de ses partenaires et des discussions internationales.

Proposition 3 : Permettre la contribution des acteurs non étatiques

L’influence géopolitique des intervenants non étatiques, y compris les organismes multinationaux, les organisations non gouvernementales internationales (ONGI) et celles de la société civile, est en hausse depuis une dizaine d’années et continuera de s’accroître d’ici 2017. Par exemple, les menaces à la sécurité nationale proviennent, à l’heure actuelle, aussi bien de groupes étatiques que de groupes non étatiques, et ces derniers jouent désormais un rôle déterminant au chapitre de la prospérité des États. Toutefois, les institutions internationales privilégient habituellement les relations entre États au détriment de celles avec les autres intervenants-clés, qui devraient pourtant être consultés systématiquement. Or, il faut désormais envisager des moyens de nouer un dialogue avec les acteurs non étatiques pertinents et intéressés, et pas seulement dans des circonstances extraordinaires, ainsi que des moyens de prendre systématiquement en compte leurs préoccupations lors de l’élaboration des politiques.

Le Canada devrait jouer un rôle de premier plan dans le cadre des principaux forums multilatéraux, plus particulièrement les sommets du G8 et du G20, pour que les acteurs non étatiques soient systématiquement consultés. Par exemple, des rencontres pourraient régulièrement avoir lieu entre des représentants de ces acteurs et ceux des pays participant aux sommets, afin d’assurer une collaboration aux échelons les plus élevés. Le Canada pourrait également voir à la tenue de tables rondes annuelles ou de rencontres spéciales du G8 et du G20, dans le cadre desquelles des acteurs non étatiques sont souvent conviés à des réunions de haut niveau pour échanger de l’information et discuter des enjeux de l’heure. Le fait de leur donner systématiquement voix au chapitre pourrait les amener à participer plus activement aux forums internationaux. Un important moyen de communication serait ainsi établi entre eux et les autorités.

Relations canado-américaines

En plus d’avoir une frontière commune, le Canada et les États-Unis entretiennent l’une des plus importantes relations commerciales au monde, ont des économies hautement intégrées, collaborent dans un éventail de secteurs, dont l’énergie, les investissements, la sécurité et le transport, et sont fortement interdépendants. À l’heure actuelle, près de 80 % des exportations du Canada sont destinées au marché américain, et plus de 35 États ont le Canada comme premier partenaire commercial. Environ 58 pour cent du stock d’investissements étrangers directs au Canada provient des États-Unis, et plus d’un million d’emplois canadiens en dépendent. De plus, 80 pour cent des étrangers qui entrent au pays sont des Américains17. Toutefois, des signes inquiétants donnent à penser que l’économie américaine continuera de pâtir de la crise financière qui secoue actuellement le monde.

Même si l’on prévoit que les États-Unis seront toujours une superpuissance en 2017, il est possible qu’ils soient rattrapés par d’autres pays18. L’ascension du groupe BRICAAM, plus particulièrement la Chine et l’Inde, entraînera une redistribution graduelle du pouvoir sur l’échiquier mondial. La prospérité du Canada est étroitement liée à celle des États-Unis, dont l’influence et le pouvoir relatifs dans le monde continueront d’avoir une incidence sur nos assises économiques en 2017. Nous proposons ci-dessous des moyens de raffermir les relations canado-américaines et de préparer le Canada aux réalités géopolitiques changeantes.

Proposition 1 : Resserrer les liens avec les États-Unis

Le Canada entretient depuis longtemps des rapports étroits et privilégiés avec les États-Unis19. Bien que la population canadienne réclame sporadiquement que le pays prenne ses distances par rapport à son voisin du sud et en diminue par le fait même sa dépendance, toujours est-il que son avenir économique et son influence géopolitique sont intimement liés à ceux des États-Unis.

Les deux pays devraient faire leur possible pour renforcer leurs relations économiques et commerciales vu leur frontière commune et leurs économies déjà hautement intégrées. Plusieurs études réalisées par des gouvernements et des experts vont également en ce sens, dans la mesure où elles révèlent que le Canada gagnerait peu à diversifier ses marchés d’exportation20. En fait, même si les ententes de libre-échange contribuent à sa croissance, le Canada pourrait pâtir des changements apportés à sa structure économique s’il envisageait sérieusement d’exporter davantage vers d’autres marchés que les États-Unis21. Il sera toujours dans son intérêt de pouvoir contribuer au règlement des désaccords qui surgissent dans le cadre des échanges bilatéraux pour maintenir une relation économique saine avec les États-Unis. Cette approche pourrait également avoir des avantages complémentaires, comme inciter les États-Unis à continuer d’appuyer la participation du Canada à des forums à accès restreint, comme les sommets du G8.

Sur la scène internationale, c’est en travaillant activement à la promotion et à la défense de toutes les positions des États-Unis compatibles avec les intérêts économiques et géopolitiques à long terme du Canada que ce dernier y gagnera le plus. Il est possible que le gouvernement Obama soit toujours au pouvoir en 2017. Jusqu’à maintenant, il a montré des signes d’ouverture en ce qui concerne la collaboration dans des domaines comme la sécurité, l’énergie et la diplomatie internationale, ce qui sera une occasion pour le Canada de recourir à sa relation privilégiée avec les États-Unis pour faire bouger les choses dans le monde. Le désir des États-Unis de nouer un dialogue à l’échelle internationale pourrait lui redonner de la crédibilité, un rôle de premier plan et, par extension, son pouvoir de convaincre sur la scène internationale. Le Canada gagnerait à ce que les États-Unis collaborent davantage et il pourrait même servir d’intermédiaire auprès des nations qui souhaitent attirer des enjeux à leur attention. Conformément à la proposition ci-dessus concernant les institutions multilatérales, le Canada devrait se servir de sa relation unique avec les États-Unis pour filtrer les enjeux et les opinions qui seront présentés dans les forums multilatéraux.

Proposition 2 : Miser sur les relations canado-mexicaines

Le Mexique est entré dans la zone de libre-échange nord-américaine en 1994. Même si plusieurs de ses problèmes internes et de ses intérêts internationaux diffèrent de ceux du Canada, les relations bilatérales pourraient permettre à ce dernier de renforcer son influence auprès des États-Unis. Aussi bien le Canada que le Mexique continueront de dépendre du libre-échange de marchandises et de services en Amérique du Nord, de même qu’à collaborer à cet égard. Aussi devraient-ils unir leurs efforts pour régler les problèmes importants qui les concernent tous deux et qui pourraient mener les États-Unis à revoir certaines de leurs politiques les touchant, de même que d’autres intervenants internationaux.

Le Canada devrait profiter de sa participation à l’ALENA pour renforcer sa collaboration avec les autres pays signataires, de façon à ce que l’Amérique du Nord travaille d’un seul tenant à l’avancement des intérêts communs sur la scène internationale. Même si une telle collaboration s’est déjà avérée bénéfique pour tous et devrait continuer de l’être, ce ne sont pas nécessairement l’ensemble de leurs enjeux et de leurs politiques qui peuvent faire l’objet d’une approche trilatérale22. Toutefois, un partenariat avec le Mexique peut être bénéfique pour les deux grands partenaires que sont le Canada et les États-Unis, qui disposent ainsi d’un accès au groupe BRICAAM pour obtenir des commentaires sur certaines idées et en faire la promotion. Le fait de pouvoir compter sur le Mexique pour connaître les préoccupations et les intérêts du groupe BRICAAM aidera le Canada à mieux cibler son engagement sur la scène internationale en fonction du contexte géopolitique en constante évolution.

Implications pour la fonction publique

Rappelons que le Canada doit axer ses efforts dans les domaines où il peut faire bouger les choses, démontrer l’importance de sa contribution à ses partenaires nationaux et internationaux, de même qu’accroître sa sécurité et sa prospérité. Pour ce faire, il devra faire appel à l’expertise et aux ressources qui sont à sa disposition à l’échelle de la fonction publique afin d’appliquer au quotidien une démarche de gestion globale plus souple et plus inclusive ainsi que de surmonter les difficultés organisationnelles. L’orientation stratégique des priorités géopolitiques et de sécurité internationale exigera de rigoureuses capacités de planification et devra s’inscrire dans les stratégies à long terme.

Nous proposons ci-après deux approches axées sur les processus qui aideront la fonction publique à s’adapter à l’environnement géopolitique, malgré sa complexité. Nous n’avons pas proposé de mesures visant des pays ou des relations géopolitiques en particulier, ce qui n’aurait pas constitué selon nous des recommandations fiables, mesurables et valables. Les propositions sont plutôt destinées à faire en sorte que le Canada reçoive des conseils impartiaux d’un large éventail d’intervenants, afin de prendre les meilleures décisions possible, et à établir dans la fonction publique un mécanisme qui lui permette de réagir avec souplesse et rapidité face aux nouveaux enjeux.

Proposition 1 : Créer un conseil consultatif permanent de haut niveau regroupant des représentants de divers ministères et des intervenants externes pour étudier les questions internationales

Au fur et à mesure que la dynamique mondiale évoluera et gagnera en complexité, le Canada sera appelé à renforcer sa politique étrangère et à la rendre plus inclusive, ce qui exigera de prendre des décisions difficiles à propos des priorités stratégiques et de déterminer où concentrer efforts et ressources. Pour mieux étayer ces décisions, il serait utile que des intervenants de l’extérieur de la fonction publique contribuent également par leurs points de vue et leurs connaissances spécialisées. Un conseil consultatif impartial qui regrouperait les principaux intervenants de l’interne et de l’externe constituerait une source d’information et de conseils stable et constante sur les enjeux internationaux. Ce conseil pourrait être créé à l’image, dans une certaine mesure, du Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre. Il en découlerait un éventail de points de vue, d’idées et de changements.

Les membres pourraient être nommés pour un mandat de durée déterminée, et la composition du conseil ne serait pas touchée par les changements de gouvernement. Cela en augmenterait la légitimité et l’efficacité, et assurerait la continuité de ses activités. Le conseil serait formé d’éminents penseurs, de sous-ministres, d’universitaires, de représentants de la collectivité et de groupes communautaires, et d’autres personnes versées dans des domaines pertinents pour la politique étrangère du Canada. La participation de sous-ministres assurerait le respect du mandat des ministères, la cohérence des conseils transmis aux ministères, et la communication interministérielle sur des questions touchant au rôle du Canada dans le monde. Ce conseil consultatif serait aussi appelé à consulter, au cours l’élaboration de la politique étrangère, des intervenants canadiens ne représentant pas l’État, y compris différents experts. Parmi eux, il faudrait notamment compter des représentants d’ONG international, du milieu des affaires et d’organisations de la société civile.

Le conseil tiendrait des réunions officielles à intervalles réguliers (au moins deux fois par année) et se rencontrerait au besoin à d’autres occasions. Au cours des réunions semestrielles, des conseils stratégiques novateurs sur la politique étrangère du Canada pourraient être donnés pour faire en sorte que les nouvelles perspectives soient prises en compte dans la planification stratégique. De plus, nous proposons de créer, à l’appui du conseil, un secrétariat indépendant chargé d’effectuer de la recherche, de formuler des prévisions et d’effectuer des analyses stratégiques dans des domaines dans lesquels le Canada est engagé sur la scène internationale. Ce secrétariat regrouperait des théoriciens stratégiques détachés en provenance de différents ministères.

Proposition 2 : Former des équipes interministérielles spécialisées et souples auxquelles on confiera des mandats particuliers

Les enjeux étant de plus en plus complexes, transversaux et diversifiés, gouverner présente des difficultés croissantes. Aussi doit-on faire appel à des experts de différentes disciplines pour évaluer les possibilités et recommander des solutions adéquates. Par ailleurs, les différents ministères ont parfois des points de vue divergents, et il est difficile d’harmoniser leur utilisation des technologies. Une myriade d’autres obstacles doivent être surmontés, comme l’inefficacité engendrée par les liens hiérarchiques doubles et le caractère secret de l’information, et autres problèmes organisationnels. Un nombre accru d’enjeux internationaux exigeant la collaboration et l’expertise de différents ministères, il apparaît évident que la structure actuelle ne se prête pas facilement à la consultation et à la coordination pangouvernementale. En effet, la capacité des ministères de régler ensemble des problèmes urgents n’est pas fermement établie dans les opérations ordinaires du gouvernement.

On pourrait former, pour des activités ou des projets en particulier, des équipes chargées de se pencher sur des enjeux complexes nécessitant la collaboration de multiples intervenants. Même si cela représente une solution naturelle à de nombreux problèmes qui se poseront en 2017, nous sommes conscients que des directives devront être données aux échelons les plus élevés pour déterminer si de telles équipes sont nécessaires. Ces équipes ne seraient que temporaires, et des employés de différents ministères y seraient détachés. Une nouvelle entité composée de ces équipes interministérielles et dotée d’un mandat précis devra être créée en fonction des enjeux à étudier, afin d’éliminer les obstacles organisationnels, p. ex. les filières hiérarchiques concurrentes et les mandats doubles. Elle pourrait relever d’un ministère existant, qui se chargerait de lui offrir l’infrastructure nécessaire et des services en ressources humaines grâce aux mécanismes de financement ordinaires.

Conclusion

La présente étude fait ressortir la nécessité pour le Canada de privilégier les domaines revêtant une grande importance stratégique pour sa sécurité, ses activités diplomatiques et ses efforts de développement. Nous y proposons entre autres l’adoption d’une approche stratégique à long terme à l’égard des enjeux géopolitiques, compte tenu des ressources et de l’influence restreintes du Canada. Pour ce faire, il faudra notamment établir à la fonction publique un processus décisionnel amélioré et plus inclusif à l’appui des objectifs communs; nous avons d’ailleurs décrit de nouveaux mécanismes à cet effet. Nous sommes conscients que cela exigera un changement de culture fondamental, y compris un changement dans la façon dont la fonction publique traite avec les dirigeants politiques.

Notes

  1. Statistique Canada. 2006. Population née à l’étranger en pourcentage de la population métropolitaine. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  2. Affaires étrangères et Commerce international Canada. « Jouer dans la cour des grands » Histoire du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  3. Human Security Report Project. Human Security Brief 2007. Université Simon Fraser. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  4. Failed and Conflict-Affected Countries: A Background Analysis. Projet d’étude non publié.
  5. Affaires étrangères et Commerce international Canada. 2006. Réponse officielle à la discussion en ligne sur les États fragiles et en déroute. 22 février. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  6. Fisher, Matthew. 2009. « Punching above Canada’s weight – Ambassador in Kabul country’s most important ». National Post. 27 avril.
  7. Organisation de coopération et de développement économiques. Whole of Government Approaches to Fragile States. Paris, Éditions OCDE. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  8. Ministère de la Défense nationale. 2008. Stratégie de défense « Le Canada d’abord ». 12 mai. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  9. Kennedy, Kristian. « Canada and the Intelligence-gathering Burden: Should Ottawa Spy Abroad? », Transatlantic Briefing No. 11-06. Royal United Services Institute. (Consulté le1er juin 2009). Sur Internet
  10. Cooper, Barry. 2007. CFIS: A Foreign Intelligence Service for Canada. Canadian Defence and Foreign Affairs Institute. (Consulté le1er juin 2009). Sur Internet
  11. Ibid.
  12. Mittal, Lakshmi. 2008. « A New Economic Order », The Economist – The World in 2009. 19 novembre. (Consulté le1er juin 2009). Sur Internet
  13. da Silva, L. 2008. « Building on the B in BRIC », The Economist – The World in 2009. 19 novembre. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  14. Cooper, Andrew F. 2007. « The Logic of the B(R)ICSAM Model for G8 Reform », Policy Brief in International Governance #1. The Centre for International Governance Innovation. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  15. Rao, Sheila. 2008. The Rise of the BRICs: What Does It Mean for Canada? Conference Board of Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  16. Brésil, Chine, Inde, Mexique, Afrique du Sud.
  17. Fry, Earl H. 2009. « Canada’s Economic Relationship with the United States », Policy Options. Vol. 30(4), avril. (Consulté le1er juin 2009). Sur Internet
  18. Affaires étrangères et Commerce international Canada. 2008. Le Canada au XXe siècle : glissement du rapport des forces et défis stratégiques. Direction de la planification des politiques.
  19. Burney, Derek H., Fen Osler Hampson, Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robertson. 2008. From Correct to Inspired Relations: A Blueprint for Productive Canada-US Engagement. Carleton University Canada-US Project. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  20. Goldfarb, D. 2006. Too Many Eggs in One Basket? Evaluating Canada’s Need to Diversify Trade. Commentaires no 236. Juillet. Institut C.D. Howe. (Consulté le1er juin 2009). Sur Internet
  21. Ibid.
  22. Burney, Derek H., Fen Osler Hampson, Michael Hart, Bill Dymond et Colin Robertson. 2008. From Correct to Inspired Relations: A Blueprint for Productive Canada-US Engagement. Carleton University Canada-US Project. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet

Références

Commission Européene et Gouvernement du Canada. 2008. Évaluation des coûts et avantages d’un partenariat économique plus étroit entre l’Union européenne et le Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet. Sommaire

Moens, Alexander, et Derrick Schroeter. 2008. Canada and Obama: Canada’s Stake in the 2008 US Election. Fraser Institute. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet

Le Nord canadien : surmonter les défis pour optimiser les possibilités

« L’Arctique est en période de transformation massive. Nous saisissons mal encore les répercussions du changement climatique, de la mise en valeur des ressources et des réalités géopolitiques en présence, mais nous savons qu’elles transforment la région. »

Robert Huebert (Centre d’études militaires et stratégiques de l’Université de Calgary) 

Introduction

Au cours de la précédente décennie, le Nord a été mis en vedette sur les plans national et international. Le regain d’attention publique et politique et d’intérêt scientifique pour le Nord modifie les relations entre le Canada et sa population nordique. Ce intérêt semble être incité en grande partie par les changements climatiques qui affectent l’environnement physique, les ressources naturelles inexploitées, et le regain d’intérêt et d’activité international dans les eaux arctiques. Ces trois problèmes sont au premier plan des politiques et stratégies actuelles; toutefois, la nécessité d’aborder les conditions sociales et économiques des Nordistes est également essentielle pour créer des solutions durables et fructueuses.

Les effets du changement climatique sur l’Arctique, jumelés aux progrès technologiques et à l’évolution des réalités géopolitiques, ont engendré ce que plusieurs qualifient de tempête parfaite de possibilités dans le Nord. La fonte rapide des glaces ouvre de nouvelles routes commerciales maritimes et voies de navigation, et les technologies améliorées rendent de plus en plus attrayantes l’exploration et l’exploitation du pétrole et du gaz. Les questions de propriété des ressources arctiques et de contrôle des voies navigables sont plus urgentes car un nombre croissant de pays et d’institutions internationales s’intéressent de plus en plus au Nord.

Ces changements relativement récents et rapides posent plusieurs défis critiques de politique transversale pour le Canada d’ici 2017. Le Nord est unique non seulement pour la convergence des divers intérêts décisifs, mais aussi pour l’important degré de chevauchement et de tension entre les possibilités politiques clés et les défis. Il faut une politique prospective pour bien outiller les Nordistes et les décideurs et répondre efficacement à cette dynamique extrêmement active de la région.

Ce document souligne la vision 2017 du Nord canadien. Divers défis de politique sont mis en évidence et des options politiques sont proposées pour atteindre la vision 2017. Ce document précise également les répercussions sur la fonction publique et les recommandations quant aux mesures à prendre à l’égard des gens et des institutions du Nord.

Portée des défis politiques

Pour élaborer un cadre de politique cohérent qui fasse valoir l’intérêt et l’approche du gouvernement fédéral pour le Nord, aucun des enjeux politiques à l’égard du Nord ne devrait être traité de façon isolée. Il existe une tension constante entre le développement économique et la mise en valeur des ressources et la nécessité de préserver et de protéger un environnement unique et fragile. Il faut équilibrer les intérêts des peuples autochtones du Nord avec les ajustements forcés imposés par le changement climatique, l’ouverture des voies navigables et la convoitise internationale. En plus de la dynamique évolutive de la région, il existe des défis uniques liés à l’élaboration d’une approche qui soit vraiment significative pour le Nord canadien : il s’agit d’une région vaste, à population éparse, marquée par une surprenante diversité de la géographie, des ressources naturelles, de la population et du sentiment publique (par exemple, les approches en matière de développement).

Le défi politique primordial du Canada consiste donc à : Élaborer un cadre politique exhaustif sur les divers intérêts convergents, les possibilités et les défis du Nord.

Analyse des défis politiques clés : qu’est-ce qui change?

1. Gouvernance et capacité

La population du Nord est unique, avec une population globale relativement petite mais une population autochtone proportionnellement plus grande que le reste du Canada. La population autochtone nordiste du Canada, qui représente environ 51 pour cent des Canadiens résidant dans le Nord, a augmenté de 12 pour cent au cours des cinq dernières années et devrait maintenir une croissance supérieure à la moyenne canadienne. Près de la moitié de cette population est âgée de moins de 25 ans. Cette jeune population autochtone à croissance rapide est en première ligne de toute initiative nationale nordique et doit être prête à affronter la dynamique évolutive du Nord.

La capacité et les connaissances spécialisées du Nord ont émergé traditionnellement d’autres régions du Canada. Cela a provoqué d’importants écarts de capacité, d’alphabétisation, d’éducation et de revenus entre les secteurs de la population. Malheureusement, la population nordique est également aux prises avec des taux élevés d’abus d’alcool et de drogues, un manque de logements adéquats et d’autres problèmes socio-économiques. Le transfert des responsabilités fédérales aux mécanismes territoriaux et d’autonomie gouvernementale vise à accroître les prises de décisions locales. Plus précisément, les ententes de règlement des revendications territoriales ouvrent la porte au développement économique et à la mise en valeur des ressources, et octroient aux Autochtones du Nord des droits d’exploitation des ressources fauniques, des transferts de capitaux, une participation à la gestion des terres, des eaux et des ressources renouvelables, et la propriété de larges bandes de terre.

Le règlement a connu un franc succès, mais la mise en œuvre demeure un défi. Les engagements et le processus de règlement des revendications territoriales sont souvent conflictuels avec la législation existante, ce qui augmente la complexité de la gouvernance dans le Nord. Le non-respect des engagements à l’égard des revendications territoriales (au nom du gouvernement fédéral) peut avoir des incidences importantes (poursuites, manque de coopération, entrave au développement).

Le défi pour le Canada : S’assurer que la dévolution de la gouvernance et des responsabilités en faveur des gouvernements territoriaux et des ententes d’autonomie gouvernementale se concrétisent efficacement en :

  • renforçant les capacités des autochtones pour permettre la gestion et la mise en œuvre effectives de ces nouvelles dispositions;
  • élaborant des structures de gouvernance qui répondent aux besoins et aux cultures uniques du Nord;
  • travaillant en étroite collaboration avec les populations autochtones pour s’assurer que les efforts de création de capacités du Canada répondent aux besoins et n’ont aucun effet négatif sur les cultures et les modes de vie;
  • gérant efficacement la complexité liée aux multiples ententes, intervenants et exigences réglementaires.

2. Routes commerciales maritimes et voies de navigation, incluant la sécurité et les mesures d’urgence

Pendant que la glace fond, le débat sur les droits de souveraineté des nations arctiques s’échauffe. Aucun autre acteur du système international ne conteste le droit du Canada sur sa masse terrestre dans l’arctique (à l’exception du Danemark qui revendique l’île Hans), mais en revanche, certains récusent les prétentions canadiennes sur son espace maritime. Le Canada maintient que les eaux de l’archipel arctique sont des eaux intérieures du Canada et qu’elles sont donc assujetties à la souveraineté des canadiens. Les États-Unis et d’autres pays contestent et peuvent défier le Canada au regard de cette revendication, soutenant que le passage du Nord-Ouest est un détroit international, ce qui limite notre capacité de contrôle sur les activités de navigation. Le passage du Nord-Ouest permet un trajet plus court de 7 000 km environ entre l’Europe et l’Asie (ou un gain de deux semaines en temps). Le pont arctique, une voie maritime potentielle reliant Murmansk, en Russie, à Churchill, au Manitoba, pourrait également servir de route commerciale maritime importante, puisqu’elle permet d’écouter le transport de neuf jours par rapport à la Voie maritime du Saint-Laurent. La voie n’est actuellement navigable que durant quatre mois par année, mais cette période devrait être prolongée sous l’effet du réchauffement climatique.

La voie d’eau contestée met à jour diverses préoccupations, notamment : des enjeux de défense stratégique liés aux incursions potentielles dans l’Arctique canadien; la protection des écosystèmes arctiques; la préservation de la prospérité des habitants du Nord et des Autochtones; et l’exploitation et la gestion du potentiel économique de l’Arctique, y compris ses ressources renouvelables et non renouvelables. On craint également que l’intensification de la navigation ne facilite le trafic d’armes et de stupéfiants, l’accès de terroristes en Amérique du Nord et d’autres activités illégales.

La revendication de la souveraineté à l’égard des eaux arctiques implique la responsabilité d’assurer des services de maintien de l’ordre, de surveillance, de recherche et sauvetage, d’intervention en cas de catastrophe ainsi qu’un certain nombre d’autres services aux consommateurs. L’élaboration d’une infrastructure appropriée pour appuyer ces efforts est nécessaire. La présence effective canadienne en Arctique est faible à cet égard.

Le défi pour le Canada :

  • confirmer ses revendications de souveraineté canadienne sur les eaux dans l’archipel Arctique;
  • renforcer le contrôle, la surveillance, la capacité d’intervention d’urgence et la présence canadienne;
  • fortifier le rôle du Canada en tant que principal organisme de réglementation en matière de mise en valeur des ressources et de transport dans tout l’archipel Arctique;
  • élaborer des règlements et des politiques de transport dans l’Arctique.

3. Mise en valeur et gestion des ressources

Les ressources telles que l’eau douce, le pétrole et le gaz, les minéraux et les diamants représentent une importante source d’activité économique et d’exploration dans le Nord canadien. Selon les estimations, les fonds marins de l’Arctique pourraient receler environ 13 pour cent des ressources pétrolières et 30 pour cent des réserves de gaz naturel non découvertes de la planète.

Bien que l’élaboration de nouvelles technologies et le réchauffement climatique créent de nouvelles perspectives d’exploitation pétrolière et gazière, le transport de l’équipement et des fournitures par avion plutôt que par les ponts de glace, qui fondent de plus en plus tôt chaque année, coûte plus cher. Le Nord canadien relève depuis longtemps des défis d’infrastructure uniques dus à l’éloignement, à la difficulté d’accès, à la brièveté de la saison de construction et aux coûts élevés de développement. Les ressources et l’infrastructure ne permettent pas de répondre à la population croissante, et les logements sociaux sont très limités.

Ces défis sont maintenant exacerbés par une infrastructure vieillissante, la fonte du pergélisol et la fiabilité écornée des routes de glace hivernales. La hausse des activités de développement économique et de mise en valeur des ressources du Nord requiert la mise en place rapide de systèmes d’infrastructure par le développement ou l’expansion des systèmes de transport routier, ferroviaire, aérien et maritime. En plus des défis d’infrastructure croissants, la mise en valeur des ressources génère une activité économique, mais soulève également des préoccupations en matière de sécurité, de préservation des cultures autochtones et d’environnement.

Le défi pour le Canada : Avec la participation des peuples autochtones du Nord :

  • créer de nouvelles possibilités économiques qui équilibrent les avantages économiques de la mise en valeur des ressources avec les impératifs sociaux, culturels, environnementaux et écologiques;
  • élaborer un plan d’infrastructure ciblé à long terme pour le Nord qui équilibre les impératifs économiques avec les besoins de la communauté.

4. Intendance environnementale et écologique, y compris des solutions d’adaptation et d’atténuation du changement climatique

L’environnement du Nord est constitué d’écosystèmes complexes et très sensibles, et est désigné comme le « canari dans la mine de charbon » du changement climatique mondial; il agit souvent comme un puits pour les substances toxiques en raison de sa haute sensibilité à la pollution et aux changements dans l’environnement. Voici quelques exemples d’incidences déjà observées : dommages causés à l’infrastructure par la fonte du pergélisol; érosion côtière plus marquée; changements dans la répartition des espèces végétales et animales; niveaux élevés de rayonnement ultraviolet dus à l’appauvrissement de la couche d’ozone. Les activités de navigation et l’exploitation des ressources dans la région engendreront un développement accru qui exposera l’Arctique à un plus grand risque de pollution et menacera la biodiversité terrestre et aquatique.

Le Canada doit donc faire face à des enjeux politiques clés tels que les problèmes de gestion des déchets, d’intervention en cas de catastrophe environnementale (par exemple : accidents de navires et de pétroliers) et d’impacts environnementaux et sociaux liés à la mise en valeur des nouvelles ressources. Les incidences du changement climatique et les solutions d’adaptation doivent être prises en compte dans les mesures de politique et doivent représenter les connaissances et les expériences des Nordistes, y compris les aînés, les organisations autochtones et les groupes représentatifs, les gouvernements territoriaux, les ententes d’autonomie gouvernementale et les partenaires circumpolaires et internationaux (par exemple : la Conférence circumpolaire inuit).

Le défi pour le Canada : Élaborer des politiques qui :

  • répondront efficacement aux besoins uniques d’intendance environnementale et écologique du Nord;
  • assureront le leadership et la participation des autochtones;
  • établiront le juste milieu entre le développement économique et la saine gestion de cet écosystème vulnérable.

Vision nordique 2017

Le Nord canadien est en période de transformation. Malgré l’énormité et l’importance des défis relevés, nous avons l’incroyable chance de visualiser et d’obtenir un Nord qui gère globalement et avec succès les défis actuels et prévus.

La vision nordique 2017 : Un Nord au sein duquel la croissance économique durable est synchronisée sur les besoins et les désirs des Nordistes; l’intégrité environnementale du Nord est préservée tout en anticipant les changements inévitables (fonte de glaces et du pergélisol, biodiversité) et en s’y adaptant; les habitants jouent un rôle actif dans l’économie et sont les principaux acteurs dans la gouvernance et la prise de décisions du Nord; et les habitants ont accès à des services pertinents comparables à ceux offerts dans le reste du Canada.

Réaliser la vision : options politiques du Canada

Pour réaliser cette vision nordique 2017 et relever les défis politiques clés, il importe d’envisager une foule d’options politiques qui peuvent demeurer souples à l’égard de la mise en œuvre et qui font place à une amélioration et une mise au point continues. Ces options politiques proposent une approche de gestion holistique et intégrée en abordant des intérêts, des possibilités et des défis multiples et convergents. Elles ne sont pas mutuellement exclusives.

Option politique 1 : cercle de gestion intégrée du Nord

Établir un cercle de gestion intégrée du Nord, un organisme multilatéral permettant de consulter les parties intéressées sur des enjeux et d’offrir une orientation sur les nouveaux projets et les nouvelles priorités dans le Nord.

La dévolution des responsabilités du gouvernement fédéral, l’augmentation des mécanismes d’autonomie gouvernementale et la mise en application d’ententes de règlement des revendications territoriales dans le Nord démontrent la nécessité d’une structure de gouvernance souple et adaptée aux besoins et aux cultures uniques des communautés du Nord. De plus, plusieurs enjeux prioritaires confrontent des intervenants du Nord, notamment la nécessité d’améliorer les résultats sociaux (par exemple : la santé et l’éducation), la multiplication des possibilités économiques inhérentes à la mise en valeur des ressources, et l’importance de l’intendance environnementale et du changement climatique.

Conscient du fait qu’une solution politique exhaustive ne pourra établir un juste milieu de toutes les priorités, il est important de maximiser la capacité politique en établissant un forum de concertation pour faciliter la communication et la consultation des intervenants. Un cercle de gestion intégrée du Nord ne fonctionnerait pas comme une entité de prise de décisions; le groupe serait plutôt appelé à élaborer et à faire état des recommandations à la communauté. Le cercle de gestion intégrée du Nord aurait également pour mandat de servir de centre d’échange de connaissances de façon vraiment indépendante et fournirait, sur demande, de l’information et des recommandations impartiales à l’appui des décideurs. Le forum miserait sur des connaissances et des traditions locales pour mobiliser l’opinion publique et les ressources sur l’identification des priorités et la recherche de solutions pratiques. Il serait composé de décideurs de la communauté et des gouvernements territoriaux et fédéral, de représentants autochtones, de conseillers d’établissements universitaires, de chercheurs locaux, de jeunes et de spécialistes. Chaque groupe d’intervenants nommerait un représentant pour participer au cercle de gestion intégrée du Nord et contribuer à l’élaboration d’un mandat clair pour le groupe. Les instruments de financement pourraient inclure le soutien de groupes axés sur la communauté, comme la Fondation de la famille J.W. McConnell, et d’autres initiatives de financement semblables.

Le cercle de gestion intégrée du Nord aurait pour objectif de créer un système intégré de priorités du Nord qui place au premier rang les besoins des populations du Nord. Rôles et responsabilités clés :

  • encourager la coopération et la collaboration des gouvernements, des entreprises locales, du milieu de la recherche et des autres parties intéressées;
  • établir des recommandations pour améliorer la mise en œuvre des programmes et des politiques dans le Nord;
  • servir de catalyseur pour la réforme des politiques du Nord;
  • agir comme facilitateur et activateur pour une approche nationale consolidée sur des enjeux prioritaires;
  • partager l’information avec les gouvernements, les intervenants et le public;
  • accroître la transparence des enjeux et des défis locaux;
  • optimiser les possibilités pour améliorer les discussions sur les politiques et échanger les meilleures pratiques aux niveaux national et international (par exemple : accroître la présence du Canada au sein du Conseil de l’Arctique).

Option politique 2 : outils pour faciliter les initiatives axées sur la communauté

Les communautés du Nord sont principalement autochtones, formées de petites populations isolées et éloignées des grandes municipalités. Elles sont souvent le principal agent de livraison de services gouvernementaux. Pour accéder au financement et à la programmation, ces communautés doivent faire appel à plusieurs ministères et ordres de gouvernement, et sont obligés de refléter les structures verticales et non intégrales de leurs bailleurs de fonds pour avoir droit aux dollars. Cela crée un environnement où la planification exhaustive est ardue, les exigences de déclaration sont onéreuses et les initiatives continuent d’être des projets ponctuels fragmentaires plutôt qu’une solution à long terme intégrée. Malgré des initiatives fédérales telles que la planification communautaire globale (PCG), les limites imposées par les autorités et les structures organisationnelles propres du gouvernement fédéral ne permettent pas aux communautés d’aborder les problèmes de façon véritablement globale. Les multiples responsabilités des multiples ministères peuvent imposer aux communautés un fardeau administratif excessif. Cinq outils clés sont proposés pour corriger efficacement cette situation :

  1. Offrir des programmes qui favorisent et soutiennent une planification communautaire véritable et complète dans toutes les communautés du Nord.Ces programmes permettraient aux communautés d’établir des priorités et des programmes basés sur de nombreux facteurs, plutôt que sur la disponibilité du financement ou une priorité ministérielle.
  2. Élaborer et soutenir des forums et des conseils qui facilitent une approche fédérale cohésive des enjeux communautaires et qui dévient vers une approche à guichet unique pour les communautés. Une coordination améliorée et rehaussée entre les ministères et les autres ordres de gouvernement est essentielle pour améliorer la capacité d’une communauté à servir ses membres.
  3. Offrir des solutions technologiques pertinentes, comme des systèmes de financement communs et des systèmes Web de type wiki, qui pourraient aider le gouvernement fédéral à effectuer un suivi de la gamme de programmes et d’activités des communautés. Un système Web qui facilite le dialogue et la coopération avec le fédéral éliminerait le dédoublement des programmes et encouragerait le partenariat avec le gouvernement.
  4. Piloter une approche d’entente globale de financement (EGF) pour le Nord afin de réduire le fardeau administratif des communautés. La simplification des exigences de financement et des rapports, jumelée à une mesure d’intégration des programmes de financement similaires, permettrait aux communautés de consacrer plus de temps à la prestation des programmes qu’à la présentation de rapports. La petite taille des communautés du Nord et la part relativement faible des subventions et contributions du gouvernement du Canada en font un projet pilote idéal pour déterminer si une seule entente globale de financement pourrait être utilisée pour financer les multiples programmes des multiples ministères.
  5. Mettre en place un programme d’échange dans le Nord pour promouvoir l’apprentissage et le perfectionnement professionnels à l’échelle du gouvernement. Les communautés n’ont pas toujours la capacité de réaliser des programmes et des services et se démènent souvent pour trouver des personnes qualifiées. Un programme d’échange dans le Nord entre les ministères fédéraux et les bureaux administratifs des communautés serait mutuellement bénéfique. Un tel programme aiderait les communautés à appliquer les programmes et permettrait également aux fonctionnaires de comprendre l’environnement unique et complexe d’une petite communauté du Nord.

Option politique 3 : Plan d’infrastructure à long terme

Le Nord canadien est souvent décrit comme le plus grand gîte minéral inexploité au monde. Toutefois, une infrastructure considérable est requise pour tirer profit de ce potentiel. L’infrastructure dans le Nord pose de nombreux défis, notamment : une petite population et un vaste territoire; les coûts souvent exorbitants de l’infrastructure nordique; les effets négatifs des développements sur l’environnement qui ne prennent pas en compte les impacts cumulatifs, l’élimination des déchets, la valorisation ou la vulnérabilité de l’écosystème; et un manque de planification globale de l’infrastructure à long terme. Il est donc impératif d’élaborer un plan d’infrastructure à long terme qui intègre les éléments clés suivants :

  • Les forums communautaires doivent intégrer efficacement les besoins et les priorités des communautés ainsi que les objectifs de développement économique locaux et régionaux dans la planification de l’infrastructure.
  • Le financement actuel de l’infrastructure est souvent proportionnel au nombre d’habitants. Compte tenu de la nature unique et écologiquement vulnérable du Nord, les impératifs de développement économique et les fonds affectés à l’infrastructure nordique devraient être ajustés en hausse afin de répondre efficacement aux impératifs des communautés, aux exigences environnementales et aux priorités nationales.
  • Le volet de formation et de création d’emplois locaux, avec un objectif de 10 000 emplois dans le Nord, doit être créé d’ici 2017.
  • Levier financier de un dollar en infrastructure pour chaque cinq dollars investi dans de nouveaux projets de développement économique. Cela permettrait aux entreprises qui sont redevables au Nord d’investir dans son développement – et pas seulement dans une route ou un pipeline spécifique.

Option politique 4 : Éducation et formation professionnelle souples

Pour que les Nordistes participent pleinement à la prospérité future de leur région, il faut miser sur l’éducation. Cela inclut non seulement l’éducation en vue de préparer les gens à travailler dans les industries nouvelles et développantes du Nord, mais également l’éducation pour assurer un alphabétisme de base et une capacité fonctionnelle dans une société de plus en plus mondialisée et branchée.

Le taux d’obtention d’un diplôme d’études secondaires dans le Nord est beaucoup plus faible que celui dans le reste du Canada. Il faut prendre des mesures pour évaluer de façon éclairée les options actuelles d’éducation et de formation professionnelle afin d’assurer leur pertinence et leur sensibilisation aux réalités culturelles. Une approche renouvelée d’un système d’éducation et de formation professionnelle souple dans le Nord comprendrait les éléments clés suivants :

  • L’intégration des connaissances et des valeurs traditionnelles dans le programme d’enseignement afin de maintenir et de promouvoir les cultures nordiques tout en veillant à ce que les résultats scolaires répondent à une norme comparable à celle en vigueur dans le reste du Canada.
  • Un niveau d’investissement accru pour s’assurer que les enseignants, les ressources et les installations sont disponibles dans les communautés nordiques pour faire en sorte que chacun atteigne son objectif.
  • Une plus grande souplesse du système d’éducation pour assurer l’achèvement de l’éducation de base, que ce soit dans le délai normal imparti ou dans une échelle de temps différente (par exemple : reconnaissance de la saison de la chasse).
  • Un plus grand accès à l’éducation formelle sans avoir à quitter le Nord. Cela peut inclure plus d’options comme le programme de droit Akitsiraq, qui combine la formation culturelle et formelle et offre une aide financière simultanée. L’apprentissage en ligne ou d’autres approches de campus virtuelles sont également envisageables.
  • La formation liée à l’emploi avec recrutement direct à l’école secondaire, et formation en milieu de travail ou formation formelle.

Option politique 5 : Système robuste et intégré de gestion de l’information

Pour assurer la prise de décisions efficaces et éclairées, il est essentiel d’élaborer un système de gestion de l’information fiable et accessible. L’information qui est disponible actuellement dans le Nord n’est ni recueillie ni partagée de façon cohérente ou pratique, ce qui complique pour les décideurs toute initiative à l’égard des problèmes touchant leurs communautés. L’information culturelle et les connaissances traditionnelles, recueillies par les dirigeants communautaires, les chercheurs et les scientifiques pourraient être perdues à jamais si elles ne sont pas archivées dans un système d’information unique et bien géré. Un système robuste et entièrement intégré de gestion de l’information comprendrait les éléments suivants :

  • Indicateurs environnementaux : surveiller les incidences sur l’environnement à court et à long terme, y compris les changements de biodiversité, les normes d’eau potable, etc.
  • Indicateurs sociaux : permettre l’établissement de programmes sociaux plus opportuns et évaluer les risques émergents sur la santé.
  • Transport et logistique : en raison de la hausse des activités dans les eaux nordiques, il faudrait également fournir des outils pour surveiller les activités de navigation, aider à la planification des interventions d’urgence et surveiller les impacts environnementaux.
  • Soutien continu pour rendre le système opérationnel : créer une approche coordonnée et normalisée pour la collecte, le stockage et le transfert des données.
  • Ressources humaines : prévoir la création de divers emplois locaux exigeant des compétences spécialisées, par exemple : directeurs de TI, géomètres.
  • Connectivité améliorée : infrastructure de technologie normalisée dans tout le Nord, pour créer des communautés mieux branchées qui peuvent obtenir une représentation plus précise de toute la région.
  • Forte coordination fédérale : il faut veiller à ce que l’information soit de bonne qualité et accessible à tous les principaux intervenants et décideurs à travers une approche plus rationnalisée pour la collaboration et les partenariats entre les ministères fédéraux, avec d’autres ordres de gouvernement et avec les principaux intervenants.
  • Axé sur la communauté : ce nouveau système a pour objectif global de fournir de l’information fonctionnelle aux communautés nordiques et doit donc être axé sur la communauté pour préserver sa pertinence.

Répercussions pour la fonction publique

Les défis auxquels est confronté le Nord et les solutions politiques qui seront requises pour les relever auront un impact important sur la fonction publique. Pour l’application du présent document et la compréhension de la vaste portée de la fonction publique, nous avons mis en évidence les répercussions et les approches les plus pertinentes pour l’expérience nordique du gouvernement fédéral, selon la taille et l’éloignement de la région, sa population éparse et le nombre de problèmes émergents avec les intérêts opposés. Toutefois, nous reconnaissons que toute solution politique nordique entacherait les thèmes plus vastes de renouveau de la fonction publique.

La fonction publique devra aborder les points clés suivants pour aider à réaliser la vision nordique 2017 du Canada : recrutement et maintien efficaces des talents; intégration plus efficace de la technologie; création d’une législation plus souple; et amélioration de nos efforts de collaboration tant au sein qu’à l’extérieur du gouvernement pour créer des partenariats significatifs avec des intervenants, des citoyens et des collègues.

Recrutement

L’intérêt croissant dans le Nord exercera des pressions additionnelles sur la fonction publique, et augmentera possiblement les postes liés au Nord. Le Nord comprend une jeune population autochtone en forte croissance qui doit être préparée à jouer un rôle dans la gouvernance continue de la région. Le ciblage du développement de la capacité des Nordistes répondra à un besoin de recrutement qui existe dans toute la fonction publique et assurera la participation des habitants du Nord dans les décisions qui les concernent.

Recommandations :

  • Créer un mentorat plus transgénérationnel.
  • Aligner les exigences de concurrence avec des besoins réels dans le Nord, par exemple, les exigences linguistiques, l’éducation, etc.
  • Créer des programmes de formation et de recrutement ciblés pour tirer profit de la jeune population autochtone à forte croissance.
  • Établir des accords sur les échanges avec les communautés nordiques afin de développer la capacité.

Intégration plus efficace de la technologie 

La fonction publique n’utilise pas la technologie disponible à son plein avantage; elle tarde souvent à intégrer de nouvelles technologies et peut freiner la collaboration en utilisant différents logiciels dans différents ministères. Cela représente un défi pour le travail horizontal entre les ministères et pour la prestation des services aux régions éloignées du Nord.

Recommandations :

  • Optimiser les innovations technologiques de façon à offrir des solutions et des services innovants, comme la télésanté et la télé- éducation. On pourrait notamment recourir à la cybersanté pour permettre des consultations médicales à l’aide de la vidéoconférence.
  • Intégrer des systèmes TI communs dans tous les ministères pour faciliter la collaboration interministérielle.
  • Encourager le personnel à s’adapter aux nouvelles technologies et offrir une formation supplémentaire à ceux qui sont moins à l’aise avec le changement.
  • S’engager à mettre en œuvre les mêmes normes à l’échelle du pays, y compris dans le Nord.

Création d’un cadre législatif plus souple

Le Nord est également confronté à un autre défi : le vaste éventail de lois qui le régit et qui prête souvent à confusion. De plus, les engagements et les processus de règlement des revendications territoriales sont souvent conflictuels avec la législation existante, ce qui augmente la complexité de la gouvernance dans le Nord. Le non-respect des engagements à l’égard des revendications territoriales peut avoir des incidences importantes éventuelles.

Recommandations :

  • Évaluer la législation actuelle et coordonner une nouvelle législation plus pertinente, efficace et moins rigide.
  • S’assurer que les engagements concernant les revendications territoriales sont centrés.
  • Gérer plus efficacement la complexité liée aux multiples ententes, intervenants et exigences réglementaires.

Élaboration de collaborations et de partenariats plus efficaces

Les multiples défis dans le Nord sont complexes et s’étendent sur plusieurs mandats ministériels. Il faut élaborer des relations plus fortes entre les ministères et avec les autres ordres de gouvernement pour relever ces défis et mettre en œuvre tout type de solution politique.

Recommandations :

  • Explorer les approches axées sur la communauté, en reconnaissant que le gouvernement fédéral n’a pas toujours à jouer le rôle de premier plan.
  • Les ministères et les organismes fédéraux devraient travailler de concert pour répondre aux besoins de la communauté afin d’éviter le dédoublement des efforts et des ressources.
  • Passer de l’approche traditionnelle de silo à des approches plus horizontales pour la collaboration.
  • Améliorer les mécanismes de communication au sein et entre les ministères, les autres ordres de gouvernement et les groupes d’intérêt.

Références

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Commission de la santé mentale du Canada

Forum des ministres responsables du développement du Nord, « Investir dans l’infrastructure du Nord : la clé de demain ».

La Fondation de la famille J.W. McConnell

Pour des régions d’avant-garde en 2017 et au-delà 

Le défi stratégique

La crise financière actuelle a révélé, à l’échelle du globe, des faiblesses structurelles dans les espaces politiques et économiques. Mais encore, elle a attisé les faiblesses des régions vulnérables subissant des changements sur lesquels elles n’ont aucune prise tout en soulignant une certaine incapacité des gouvernements à réagir efficacement. Les pressions que le développement régional exerce sur l’union politique de la fédération, la stabilité économique de la nation, l’affirmation de la souveraineté canadienne dans les régions éloignées et sur l’environnement seront exacerbées au cours de la prochaine décennie par l’accélération de la mondialisation, de l’exode rural et de l’émergence de crises environnementales. Ainsi, cette crise sans précédent repose la vieille problématique du développement régional sous un jour nouveau : celui de la compétitivité durable.

Par conséquent, notre défi stratégique consiste à favoriser le développement durable des régions vulnérables. Cette vulnérabilité est associée à ces causes clés : la dépendance à une mono-industrie, la dépendance à des productions à faible valeur ajoutée, l’éloignement des grands centres urbains, et la dépendance à un modèle d’entreprise familiale traditionnelle qui peine souvent à s’adapter à de nouvelles circonstances. En d’autres mots, il convient de stimuler ces régions par des idées novatrices afin qu’elles deviennent, d’ici une décennie, de moins en moins dépendantes – notamment par les transferts fiscaux – des régions urbaines constituant les moteurs économiques du pays. Pour ce faire, il s’agit de surmonter le triple défi de la durabilité environnementale, mais aussi sociale et économique des régions afin qu’elles élaborent des visions à long terme et qu’elles disposent des outils nécessaires pour les réaliser. Particulièrement, ce défi requiert de stimuler le développement des communautés sur la base de leurs ressources naturelles et humaines, et ce, dans le respect de l’environnement tout en favorisant le développement de leur capacité institutionnelle à prendre en charge leur devenir. Stimuler le développement de communautés vibrantes sur ces bases requiert une approche qui reconnaît la diversité entre les régions, qui fait une place de choix à la collaboration et au dialogue entre les entreprises, les institutions publiques et les organisations civiques ainsi que par une relation de partenariat avec les gouvernement provinciaux et fédéral afin d’intégrer les trois piliers du développement durable, et d’aborder les problèmes de façon globale et avec une vision à long terme.

Ainsi, en 2017 et au-delà, les régions d’avant-garde pourront participer aux progrès sociaux, économiques et environnementaux du Canada, saisir de nouvelles opportunités s’inscrivant dans l’espace économique national ou mondial et, par le fait même, contribuer à son meilleur positionnement canadien dans le monde. Une industrie est durable lorsqu’elle permet un développement économique et social tout en respectant, en protégeant ou en mettant en valeur le capital environnemental. Sur le plan social, une industrie durable permettra une croissance du capital humain en investissant dans la formation de sa main-d’œuvre. Par ses activités économiques et son implication communautaire, elle peut aussi être un facteur de croissance du capital social de la région. Sur le plan économique, une industrie est durable si elle est au moins compétitive et, au mieux, si elle exerce un effet d’entraînement sur les autres activités, qu’elles soient de nature économique ou scientifique. Au final, une industrie durable contribue au renforcement des régions vulnérables où elle permet de pallier l’éloignement de certaines régions.

C’est pour permettre la concrétisation de cette vision que nous proposons six options de politiques :

  1. favoriser le développement des 2e et 3e transformations par un soutien direct à certaines initiatives locales;
  2. concentrer les efforts fédéraux sur le soutien à des conseils locaux de développement qui décentralisent et démocratisent les initiatives de développement;
  3. accroître le financement de la R-D aux industries régionales en se concentrant sur certains créneaux associés aux régions vulnérables;
  4. soutenir le développement de grappes de l’économie du savoir en région en stimulant la formation de tels réseaux par le biais d’initiatives fédérales;
  5. augmenter le financement pour les activités et la vie communautaire afin de stimuler la prise en charge locale par les communautés de leur vie communautaire; et
  6. utiliser certains outils fiscaux pour favoriser une croissance durable en région.

Seule une mise en œuvre de ces options qui est guidée par les principes directeurs détaillés à la section trois peut tisser un ensemble de circonstances propices à l’émergence de régions vibrantes et durables. La fonction publique doit toutefois surmonter un ensemble de défis afin de pouvoir intégrer ces principes directeurs de façon efficace. On retiendra le développement de relations de collaboration efficaces avec les autorités locales, d’une collaboration horizontale au sein du gouvernement, d’une tolérance à la décentralisation et à la déconcentration, d’une capacité de recherche et de planification stratégique, d’une ouverture aux méthodes d’intervention plus indirectes (fiscalité) et moins opérationnelles (livraison directe de programmes), et d’une intégration active des trois piliers du développement durable.

Analyse : les régions vulnérables face aux grandes tendances

Statistique Canada, les actualités et les chercheurs (voir bibliographie) soulignent tous de diverses manières plusieurs tendances lourdes et de nouveaux phénomènes symptomatiques d’un manque à gagner en termes de développement économique, social et environnemental dans les régions vulnérables. Nous sommes donc en terrain connu, mais il convient de brosser un tableau des faits les plus notables :

  • Depuis 1999, les exportations canadiennes de produits finis cèdent de plus en plus de terrain aux ressources brutes non transformées ou partiellement transformées.
  • L’afflux des investissements internationaux dans certains secteurs des ressources naturelles contribue à engendrer un « syndrome hollandais » nuisant au développement des secteurs à plus haute valeur ajoutée.
  • Les bassins régionaux de main-d’œuvre, sur le plan notamment des compétences et de la mobilité, ne répondent pas adéquatement aux nouvelles exigences du marché du travail liées à l’économie du savoir.
  • Plusieurs industries de ressources naturelles ne répondent pas adéquatement aux nouvelles contraintes environnementales élaborées le plus souvent à l’échelle provinciale, nationale ou mondiale.
  • On observe un accroissement d’enjeux sociodémographiques importants dans les régions : vieillissement et déclin de la population; manque de relève dans les entreprises familiales; sur le plan sociologique, la perception du manque d’opportunités des jeunes dans les régions moins peuplées et développées les poussent vers les grands centres (et à y rester).
  • L’élimination de barrières au commerce international (ou la présence de barrières non tarifaires) et les fluctuations monétaires mettent à l’épreuve la capacité des régions plus vulnérables de maîtriser les outils et les compétences nécessaires pour prendre en charge leur développement de manière durable. Depuis peu, cette tendance est particulièrement difficile pour les régions dépendantes des secteurs forestier, des pêches et des mines.
  • L’écart réel ou perçu dans le développement de régions à travers le pays tend à exacerber les tensions politiques au sein de la fédération (rural versus urbain, régions riches versus régions pauvres).
  • Les régions vulnérables ont une capacité institutionnelle plus faible, une plus faible densité et variété d’activités économiques (et donc de ressources humaines) faisant en sorte qu’elles sont plus sensibles aux périodes de forte croissance et de ralentissement économique.

Au-delà de la prise en compte des signaux les plus forts et communs, nous avons appuyé notre démarche sur des études de cas afin de croiser des réalités géographiques et des secteurs économiques. Par nos recherches, nous avons identifié des problématiques réelles et des initiatives portées régionalement qui ont bonifié notre compréhension des causes et de leurs impacts. À partir de ces études de cas, nous avons identifié trois cas-types de régions vulnérables et un cas de modèle d’entreprise, soit l’entreprise familiale traditionnelle, que l’on retrouve souvent dans les communautés de plus petite taille. Ils illustrent quatre des plus importantes causes des problèmes de développement régional que nous avons documentées.

Les régions mono-industrielles

Les régions dont l’économie dépend essentiellement d’une seule industrie, souvent liée à l’exploitation d’une ressource naturelle, sont plus vulnérables aux chocs économiques qui peuvent résulter en une baisse de population, un déficit de compétence dans la main-d’œuvre, une réduction des services publics, une réduction de l’assiette fiscale et une réduction de la capacité institutionnelle de régler les défis sociaux, économiques et environnementaux.

Cas d’Elliot Lake

Autrefois connu comme la « capitale du monde de l’uranium », la ville d’Elliot Lake est née à la suite de la découverte d’importants gisements d’uranium dans la région en 1953. Le modèle d’exploitation minière de l’époque voulait la création d’une ville (et toutes ses infrastructures) pour assurer la présence d’une main-d’œuvre locale. Malgré sa population de plus de 20 000 habitants, l’économie de la ville reposait entièrement sur l’exploitation minière. La chute des fortunes de la ville s’est produite lorsque les mines d’uranium des entreprises Denison et Rio Algom ont fermé dû a un manque de rentabilité, un processus qui a démarré en 1990 par les premiers licenciements pour se terminer en juin 1996. La ville a perdu plus de 3000 habitants en cinq ans.

Les régions qui reposent sur des productions à faible valeur ajoutée

Les régions qui dépendent de la présence d’industries dont la valeur ajoutée est limitée ne prennent pas assez part au développement de l’économie verte et du savoir et ainsi menacent leur capacité à être compétitives à long terme. Le type d’activité économique qu’on y pratique est souvent polluant et vulnérable aux fluctuations des taux de change. Ces régions attirent peu d’immigrants et ont du mal à retenir leurs jeunes en raison des emplois offerts qui demandent peu de qualifications.

Cas du Saguenay Lac St-Jean

Le cas du Saguenay Lac St-Jean illustre le cas-type des régions dépendantes de la présence d’industries dont la valeur ajoutée est limitée. Puisque la compétitivité de la principale industrie, l’aluminium, dépend surtout du coût des intrants – au premier rang l’énergie – de l’intégration de nouvelles technologies de production – pour la plupart mises au point en Europe – et des prix des matériaux, les considérations environnementales et sociales ne sont pas à l’avant-plan. Ainsi, bien que la région figure parmi une des plus importantes productrices d’aluminium sur le plan mondial, elle accuse un manque à gagner en ce qui concerne l’innovation et la mise en valeur durable de ses ressources naturelles, institutionnelles et humaines. En revanche, la création de la Vallée de l’Aluminium il y a une dizaine d’années démontre des signes encourageants, entre autres par le soutien à la 2e et 3e transformation et la diversification des activités liées à la production d’aluminium, qui tendent à faire évoluer la compréhension régionale du développement à plus long terme.

Les régions et communautés éloignées 

L’isolement des communautés éloignées entraîne des coûts sociaux, économiques et environnementaux importants. L’offre culturelle et d’infrastructures déficiente mine le développement économique et social, ce qui se traduit parfois en un cercle vicieux entraînant une dévitalisation des communautés difficilement réversible.

Cas du Nord-du-Manitoba – Berens River

Berens River, comme plusieurs communautés sur la rive est du Lac Winnipeg, est accessible par des routes d’hiver et par avion. Le transport de biens de consommation dans cette région est très coûteux et devient plus difficile compte tenu que le réchauffement climatique réduit la durée de vie des routes d’hiver. L’isolement de la communauté limite le développement des secteurs des pêches, forestier, minier et du tourisme. La population locale a des difficultés d’accès à l’éducation et aux soins de santé. L’isolement ainsi que les autres facteurs mentionnés se traduisent par de grandes difficultés sociales.

Le modèle d’entreprise familiale traditionnel

Ces petites entreprises familiales sont fortement endettées et survivent en grande partie grâce aux subventions. Elles n’ont souvent pas les reins assez solides pour pouvoir investir dans des pratiques et des technologiques plus vertes afin de répondre aux exigences gouvernementales ou celles des marchés. Cela est dû entre autres au manque de prévisibilité des revenus et à la faible profitabilité des entreprises. Ces caractéristiques se retrouvent également dans une certaine mesure dans le secteur manufacturier.

Cas des pêcheries atlantiques

Avec l’effondrement de certains stocks de poisson et l’exploitation souvent non durable de plusieurs autres stocks, l’industrie des pêches de l’Atlantique souffre d’une surcapacité. Celle-ci en grande partie à l’origine du problème de viabilité des entreprises dans ce secteur, dont beaucoup de petites entreprises familiales fortement endettées. Dans les régions maritimes de l’Atlantique, le taux de chômage est beaucoup plus élevé que la moyenne canadienne et les emplois sont saisonniers. Cette industrie est caractérisée par un manque de relève, malgré un fort attachement identitaire aux activités traditionnelles de pêche. La reconversion des pêcheurs traditionnels dans d’autres industries est également un casse-tête, car la majorité des travailleurs dans ce secteur ont un très faible niveau de scolarité. Cette industrie cherche donc à trouver l’équilibre entre la durabilité de la pêche, le maintien d’un maximum d’emplois et la poursuite d’un mode de vie traditionnel.

Ces cas-types témoignent des défis que rencontrent des collectivités vulnérables qui peinent à saisir les opportunités du développement durable en raison d’un manque de capacité institutionnelle, de vigueur économique et de valorisation des ressources naturelles et humaines. Leurs enjeux concernent notamment la diversification de leurs activités et la recherche de valeur ajoutée, alors même que la compétition est forte avec d’autres régions où les considérations environnementales et sociales sont souvent peu importantes ou carrément absentes.

Principes directeurs 

Suite à la reconnaissance de ces tendances qui minent les perspectives d’avenir de plusieurs régions canadiennes et qui peuvent contribuer à la fragmentation socioéconomique et politique et à la dégradation environnemental du pays d’ici les 10 à 15 prochaines années, nous avons élaboré quatre principes directeurs qui ont guidé l’élaboration de nos options de politiques :

Reconnaître la diversité

Les réalités régionales sont diverses, tant au niveau des défis que des moyens. Le gouvernement doit adapter des objectifs généraux à des circonstances particulières. Selon ce principe, il n’y a pas UNE réalité canadienne unique, mais une multitude d’expressions régionales de la réalité canadienne. Pour cette raison, l’analyse territoriale à l’échelle régionale devrait être utilisée pour l’analyse des politiques publiques.

Approche collaborative

L’élaboration et la mise en place de politiques de développement régional par le gouvernement fédéral doivent soutenir ou s’appuyer sur les acteurs régionaux et leurs initiatives. Aucun développement durable ne peut s’effectuer sans l’engagement de divers acteurs de la société : du politique porteur d’une vision, de l’administratif qui le met en œuvre, à la société civile qui doit être impliquée dans les décisions de priorisation : tous les acteurs doivent sentir qu’ils ont des responsabilités dans le projet collectif. Le gouvernement fédéral devrait agir en tant que facilitateur de cette concertation en utilisant son habilité d’amener différents acteurs autour d’une même table.

Développement durable

Pour que le développement soit réellement durable, nos efforts doivent prendre en compte de façon intégrée les trois piliers du développement durable : économique, social et environnemental. Pour que cette vision se réalise, les approches basées sur le statu quo ne seront pas suffisantes; les responsables de l’élaboration les politiques ainsi que les acteurs régionaux devront innover.

Évaluation globale

Les évaluations du gouvernement sont basées sur des résultats qui peuvent être mesurés à court terme. Afin de mieux mesurer les progrès réalisés vers la durabilité et la qualité de vie, des résultats qualitatifs et à long terme doivent également être utilisées dans les évaluations.

Scénarios : 2017 et le choix des « possibles »

La méthode d’analyse prospective de notre enjeu nous a permis d’identifier des scénarios qui pourraient s’avérer, tout dépendant de l’approche privilégiée pour intervenir. De fait, ces scénarios pourraient servir à établir la vision du gouvernement pour le développement régional durable. Nous entrevoyons quatre scénarios se situant à l’intérieur du cône de plausibilité selon la mise en œuvre, ou non, des options de politiques proposées ci-dessous.

Le développement régional durable : le virage du partenariat

(mise en œuvre de toutes nos options selon les principes directeurs)

La plupart des régions jouent un rôle plus important dans le développement et la diversification de leur économie ainsi que dans la réhabilitation des friches industrielles. On observe une montée de l’engagement de différents acteurs privés et publics. Les secteurs des ressources naturelles donnent naissance à des produits et des services bonifiant la valeur ajoutée des industries régionales tout en faisant en sorte qu’elles soient plus respectueuses de l’environnement. Les indicateurs de productivité, d’innovation et de natalité montrent des signes de progrès. En somme, le développement des régions devient plus durable à mesure que les statistiques sociodémographiques décrivent un bilan plus sain.

L’environnement et l’innovation imposés par le centre

(virage top-down et uniforme vers le développement durable, sans renforcement institutionnel régional)

Toutes les régions canadiennes, y compris les plus vulnérables sont forcées de prendre un virage vert. Les secteurs liés aux ressources naturelles sont de plus en plus compétitifs et innovants. La production croissante d’énergie propre est source de croissance pour les régions périphériques, qui exportent et développement de plus en plus savoir-faire et expertise. Cependant, les taux de taxation et les déficits s’accroissent rapidement afin de pouvoir également financer le renouvellement des infrastructures. Dans ce scénario, le long terme est privilégié au détriment de conséquences à court terme telles que la restructuration des activités économiques.

Le tout-à-l’économie sans vision stratégique

(les politiques sectorielles à vocation économique sont privilégiées, sans analyse territoriale)

La situation des régions plus vulnérables n’a pas beaucoup changé. Certaines régions connaissent des périodes de développement économique tandis que d’autres sont aux prises avec des fluctuations d’ordre mondial sur lesquelles elles n’ont aucune prise. La mobilité des travailleurs ainsi que le soutien à la formation et à la recherche d’emploi sont par ailleurs croissantes, ce qui permet de maximiser les opportunités économiques. Les chaînes de valeurs des secteurs économiques liées aux ressources naturelles lient de plus en plus le développement des régions à celui des grandes régions urbaines qui dominent l’économie.

Les régions laissées pour compte : le non-interventionnisme

(statu quo et à long terme, retrait graduel du gouvernement fédéral dans le développement régional)

Les régions éloignées et dépendantes des ressources naturelles présentent un rythme de développement plus lent et des vulnérabilités sociales tels que le déclin démographique et l’anomie. L’écart entre les régions plus riches et plus pauvres s’accroît, ce qui a pour effet d’attiser les tensions politiques entre les régions canadiennes. Un minimum de progrès est réalisé dans l’exploitation durable des ressources naturelles. Au total, la compétitivité du Canada s’affaiblit vis-à-vis les pays appelés autrefois « émergents ».

Options de politiques et objectifs : un cocktail pour 2017

Les options de politiques qui suivent ont pour objectif d’aider le Canada à progresser dans la direction du scénario de développement régional durable décrit ci-dessus. Le développement régional durable reposant sur plusieurs initiatives complémentaires, ces options ne sont pas mutuellement exclusives. Certaines régions pourraient par ailleurs requérir une combinaison différente d’options, sur la base de leurs besoins particuliers.

Favoriser le développement des 2e et 3e transformations

Objectif : Favoriser la transformation locale de produits à haute valeur ajoutée issus des activités traditionnelles liées aux ressources naturelles et à l’agriculture afin d’atténuer les effets du syndrome hollandais, d’attirer en région une main-d’œuvre qualifiée et y retenir les jeunes ainsi que de stimuler le développement d’industries plus vertes.

Comment y arriver/moyens :

  • Offrir du financement ou un autre type d’aide (par exemple des crédits d’impôt aux producteurs et aux consommateurs) au développement et à la commercialisation de produits à valeur ajoutée (études de marché, R-D, planification stratégique, formation et recrutement d’employés qualifiés, transferts de technologie, essais et expérimentation, achat d’équipement technologique, soutien au service après-vente et à la régularité de l’offre, reconversion industrielle). Ces initiatives pourraient concerner par exemple les domaines suivants : la valorisation de sous-produits de l’exploitation de la forêt, de la mer ou des mines (carburants, produits pharmaceutiques, produits cosmétiques, etc.) permettant l’optimisation de la richesse créée par l’exploitation d’une ressource; le développement de produits qui visent des marchés de niche ou haut de gamme, afin de contourner la concurrence faite par les pays où la main-d’œuvre est beaucoup moins chère (notamment la valorisation de l’artisanat, du design, des produits locaux et appellations d’origine, etc.); le développement de produits agroalimentaires et horticoles frais pour les marchés locaux, inaccessibles aux produits exportés en raison des exigences liées au transport; et la certification ISO des processus de production et l’implantation de chaînes de traçabilité, nécessaires au développement du marché intérieur comme des marchés extérieurs.
  • Des politiques favorisant l’émergence de ces industries pourraient être adoptées, comme par exemple exiger qu’un pourcentage minimum des nouvelles constructions commerciales soient constituées de bois (12 pour cent en France).
  • Le modèle coopératif pourrait être encouragé pour permettre à des producteurs de réunir des fonds suffisants pour exploiter des entreprises de transformation à valeur ajoutée. Les membres de ces coopératives pourraient être ceux qui achètent des droits de livraison (modèle agricole); ces sommes recueillies permettent de diminuer l’endettement et de favoriser la viabilité, tout en permettant une meilleure prévisibilité et une stabilité de la demande et de l’offre.
  • Ces programmes pourraient être financés et supervisés par les Conseils Locaux de Développement décrits dans l’option 5.2, ce qui favoriserait également le développement et le partage d’une vision commune entre les différents intervenants gouvernementaux et non gouvernementaux. Les grappes industrielles pourraient être impliquées dans le développement et le financement des projets (option 5.4). Enfin, le renforcement des capacités en matière de R-D et de formation de la main-d’œuvre nécessitera l’élaboration d’une stratégie cohérente.

Exemples de succès : Le Bas St-Laurent (Québec) s’est taillé une place de choix dans la transformation du bois avec Batitech et ses maisons usinées en tête de liste (dont la majorité sont destinées à l’exportation). De plus, Chantiers Chibougamau, dont le siège social est dans la région du Nord-du-Québec, est un leader nord-américain dans la 2e transformation du bois grâce au caractère innovateur de ses processus et de ses produits (90 pour cent sont exportés en Europe et aux USA). L’Outaouais (collaboration entre entreprises, ministères et organismes) a développé un plan d’action (2008-2013) pour développer le créneau de la production et de la transformation du bois de type feuillu et a pour vision d’être reconnue en 2015 comme « chef de file dans le domaine de la production et la transformation de bois d’apparence, d’origine certifiée, en favorisant le développement d’une gestion forestière et d’une industrie d’envergure mondiale, innovatrice, créatrice de valeur ajoutée et respectueuse des principes du développement durable ».

La création de la Vallée de l’Aluminium au Saguenay est un autre exemple (voir étude de cas plus haut).

Impact sur la fonction publique : Le développement d’une main-d’œuvre qualifiée est un enjeu au niveau fédéral, mais l’éducation – y jouant un rôle central – est une compétence provinciale. Agir à ce niveau requiert donc de la fonction publique fédérale une habileté à travailler de concert avec les intervenants provinciaux de façon dynamique et efficace.

Concentrer les efforts fédéraux sur le soutien à des conseils locaux de développement

Objectif : Favoriser une approche du bas vers le haut plutôt que du haut vers le bas lors de la planification du développement de la collectivité et inclure les acteurs locaux et régionaux dans le développement des solutions afin de stimuler la prise en charge par les collectivités. Il s’agit donc d’adapter le soutien en fonction des besoins et des atouts régionaux; de stimuler le développement des institutions et du « capital social » régional en déléguant du pouvoir et des moyens aux organisations locales; de favoriser la réalisation d’initiatives locales et régionales et de responsabiliser les acteurs et les institutions régionales et locales; de mobiliser les membres de la collectivité pour qu’ils prennent en main la planification de leur propre développement et créer une culture de « régions entrepreneuriales »; et de stimuler une vision qui intègre les trois piliers du développement durable dans les initiatives économiques par une structure de gouvernance locale.

Comment y arriver/moyens :

  • Utiliser une structure de gouvernance mixte (par exemple, un conseil d’administration mixte fédéral, provincial, municipal, élections à partir d’un collège électoral local). La gouvernance locale créerait une flexibilité, un lien avec les besoins locaux et une reddition de compte envers la communauté tout en diminuant le fardeau bureaucratique et en stimulant l’innovation.
  • Les conseils locaux de développement seraient structurés autour de régions à la base industrielle relativement uniforme (par opposition aux régions administratives). Ces organismes seraient entre autres chargés d’administrer des fonds de support aux employés (visant par exemple le financement des formations locales, à fournir une aide lors de mises à pieds et à appuyer des initiatives d’immigration) et aux entreprises (utilisés par exemple pour octroyer du microcrédit, du financement pour les incubateurs à PME, des prêts d’urgence aux entreprises en difficulté). La majorité de ces outils existent au niveau fédéral ou provincial, mais une structure locale rendrait ces programmes plus adaptés aux besoins régionaux, plus flexibles et donc potentiellement plus innovateurs.
  • Un financement prévisible permettrait de renforcer l’imputabilité locale. Cette structure est aussi propice aux « appels à projets » ou autre forme de financement octroyé sur une base compétitive. Ces conseils pourraient constituer une forme de « dévolution » du développement économique aux régions. En temps de crise (telle la fermeture d’une importante usine), le fédéral pourrait diriger son aide vers la société locale de développement.
  • La présence régionale des agences de développement en ferait des intermédiaires privilégiés pour le financement des conseils de développement locaux. Elles pourraient également, en collaboration avec Industrie Canada, utiliser les instruments détaillés dans le Programme de développement des collectivités pour les Sociétés d’aide de développement local et les Centres d’aide aux entreprises.

Exemples de succès : Fondée par un regroupement d’organismes locaux en 1994 dans le but de relancer et ensuite de promouvoir l’économie dans la région, la Elliot Lake and North Shore Business Development Corporation offre du soutien financier et technique à l’implantation de nouvelles entreprises. Le mandat de cette corporation est d’améliorer la prospérité économique à long terme de la région en appuyant des entreprises qui créent de la richesse et de l’emploi. La ville a réussi à se réinventer en tant que communauté de retraités en achetant des terrains et en aménageant des résidences et des centres de loisirs pour personnes âgées à partir des infrastructures jadis construites pour héberger les mineurs. Dans le cadre du Programme pour retraités d’Elliot Lake, chaque année environ 4000 retraités passent leurs vacances dans cette ville ou s’y sont installés. Ces nouveaux arrivants ont permis de stabiliser la population et le taux d’inoccupation est passé de 20 pour cent en 1993 à environ 2 pour cent en 2007. La ville a en outre accueilli depuis les installations de CANMET, un organisme fédéral réalisant de la recherche dans le domaine de l’industrie minière, de l’environnement et de la gestion de l’énergie.

Impact sur la fonction publique : Supporter des structures locales de développement requiert une approche horizontale au sein du gouvernement fédéral, une capacité à collaborer avec les autres paliers de gouvernement et les autres partenaires en région, ainsi qu’une plus grande tolérance à décentraliser et à déconcentrer la prise de décisions.

Accroître le support à la R-D pour les industries régionales

Objectif : Favoriser le développement et la diversification de produits et de services à plus haute valeur ajoutée et financer la chaîne de l’innovation pour renforcer la compétitivité des régions face aux autres régions et pays émergents.

Comment y arriver/moyens :

  • L’investissement privé en R-D est limité par les distorsions du marché; en effet, les résultats de la R-D procurent souvent des bénéfices publics beaucoup plus grands que les bénéfices privés. C’est dans cette optique que le gouvernement peut compenser en « participant » aux externalités sociales de la R-D. Plusieurs instruments financiers comme les subventions à la R-D et les mesures fiscales existent déjà au Canada. Ces pratiques gagneraient cependant en efficacité si elles étaient mieux ciblées et plus spécifiques aux avantages concurrentiels des régions et aux impératifs de développement durable.
  • La collaboration entre les divers ministères, organismes et parties prenantes est primordiale. Pour faciliter cette coopération, la création d’un organisme fédéral chapeautant les diverses interactions pourrait être envisagée, par exemple un Ministère de l’Innovation ou une agence remplissant ce rôle.
  • Dans tous les cas, les spécificités régionales ne doivent pas être reléguées au second plan par la création d’une organisation trop centralisatrice. C’est plus un rôle de facilitateur et de catalyseur que le gouvernement fédéral doit assumer, pas une structure additionnelle. Le support à des centres d’expertise régionaux favorisant et facilitant la collaboration et le partenariat entre les différents acteurs impliqués en R-D (chercheurs, secteur privé, gouvernement, citoyens, différentes parties prenantes impliquées dans le domaine) est fortement envisagée, ainsi que la création d’une « plateforme » de communication qui servirait de lien entre les différents membres de la communauté.
  • La diversification des bénéficiaires de mesures incitatives et financières à la R-D et à l’innovation est nécessaire afin de s’assurer que tous les acteurs « innovants » soient supportés. Il importe de cibler les initiatives de coopération public/privé ou avec les communautés, les petites compagnies, et les PME en démarrage; celles-ci peuvent être plus risquées mais également plus innovatrices.
  • Appuyer la création de nouveaux programmes scolaires et l’aide financière à l’étude; encourager l’éducation supérieure et la formation technique pertinentes pour le développement des régions.

Exemples de succès : Le Fonds spécial de l’APECA (Agence de promotion économique du Canada atlantique) a été créé afin de « réaliser des investissements stratégiques dans le but d’augmenter la capacité d’innovation au Canada atlantique ». Bien que le Fonds soit à la base un fournisseur de subventions, il préconise cependant une vision stratégique pour la région dans une logique de marché, en favorisant la collaboration et le partenariat entre les différentes parties prenantes. Ainsi, la majorité des projets admissibles doivent impliquer le secteur privé et favoriser la création de réseaux et d’alliances. Plusieurs compagnies et instituts ont bénéficié de cette aide et sont devenus des acteurs importants pour la région dans le domaine de l’innovation.

Impact sur la fonction publique : Développer une capacité de recherche et de planification stratégique en lien avec les universités et les acteurs (partenariats).

Soutenir le développement de grappes de l’économie du savoir en région

Objectif : Encourager l’innovation et le développement durable en créant des réseaux – sur une base géographique dans les régions vulnérables – qui mettent en lien les représentants d’entreprises, d’établissements académiques/centres de recherche et d’agences publiques.

Comment y arriver/moyens :

  • Une grappe régionale est un centre d’expertise qui est défini par trois caractéristiques :
    • Cibler un secteur particulier de l’économie tel que la foresterie ou les communications;
    • Être basée géographiquement dans une région vul- nérable, tel que défini par son isolement et/ou sa dépendance envers une ressource non renouvelable;
    • Inclure la participation d’organisations de la région œuvrant dans l’économie du savoir, y compris les entreprises, les établissements académiques/centres de recherche et les agences publiques.
  • Chaque région vulnérable aurait l’opportunité de soumettre une proposition de grappe. Le choix des grappes serait basé sur les forces et les atouts régionaux. La proposition devrait détailler le secteur ciblé, le territoire visé ainsi que les organismes participants.
  • Les propositions seraient soumises à un comité de coordination national composé de représentants de ministères fédéraux et d’acteurs concernés. Le but de ce comité serait d’assurer qu’il y ait une différence suffisante entre les grappes et que chaque niche soit en lien avec une réelle demande économique.
  • Une fois que les grappes sont en place, elles pourraient entreprendre des projets conjoints. Le gouvernement fédéral pourrait établir une série de critères pour le financement de ces projets pour s’assurer que ces projets contribuent au progrès du développement durable et assurent une valeur ajoutée à l’innovation.
  • Le modèle de grappes devrait permettre d’équilibrer l’approche du bas vers le haut et l’approche du haut vers le bas. Les acteurs régionaux travailleront ensemble pour identifier leur secteur prioritaire et leur projet du bas vers le haut alors que la coordination nationale du haut vers le bas réduira la duplication et permettra de promouvoir des objectifs nationaux de développement durable et d’innovation.
  • Le financement des grappes proviendrait de plusieurs sources. Le gouvernement fédéral fournirait le capital de démarrage qui servirait à encourager le secteur privé et les établissements académiques/centres de recherche à contribuer aux projets conjoints. Toutefois, ces projets nécessiteraient des contributions significatives de la part des organisations participantes, particulièrement celles du secteur privé. Le gouvernement fédéral fournirait également du financement nécessaire pour assurer le fonctionnement du réseau de grappes ainsi que la coopération entre celles-ci.

Exemple de succès : Le Programme des centres d’expertise a été mis sur pied en Finlande en 1994. Son objectif est « d’utiliser le savoir et l’expertise de haut niveau comme ressource pour les opérations des entreprises, la création d’emploi et le développement régional » (gouvernement de la Finlande, ministère de l’Emploi et de l’Économie, 2009). À l’image de la proposition ci-dessus, la Finlande a choisi d’implanter plusieurs centres d’expertise dans des régions éloignées du Nord du pays comme Oulu et Kuopio. Le Programme des centres d’expertise est un élément clé de la Stratégie pour l’innovation de la Finlande, stratégie qui a contribué à transformer l’économie de la Finlande d’une économie historiquement basée sur les ressources naturelles à une économie reposant sur le savoir technologique de pointe. Ces dernières années, la Finlande a été reconnue comme l’un des pays les plus compétitifs dans le monde.

Impact sur la fonction publique : Traditionnellement, le gouvernement a offert des subventions à certains secteurs industriels afin de promouvoir l’emploi local et des industries viables dans les régions vulnérables. Cette approche peut s’avérer efficace dans la poursuite d’objectifs comme le maintien du niveau d’emploi dans certaines régions. Mais elle peut également créer des effets pervers qui ne permettent pas d’assurer la durabilité sociale, économique et environnementale à long terme dans les régions. Cette option de politique exigera que la fonction publique adopte une vision à plus long terme et une approche qui tienne compte à la fois des trois composantes du développement régional durable. Elle nécessitera également que la fonction publique accorde plus d’intérêt aux propositions de grappes régionales et de projets qui proviennent des communautés elles-mêmes.

Diriger des ressources pour le support aux activités communautaires comme moyen d’atteindre le développement régional durable

Objectif : Plusieurs régions ont de la difficulté à attirer et retenir le capital humain en région et à y améliorer la qualité de vie, ce qui mène au déclin des communautés. Les objectifs de cette politique consistent à viser le développement régional durable en : retenant et attirant en région la main-d’œuvre créative, les innovateurs, entrepreneurs et autres professionnels œuvrant dans les secteurs technologiques, de la recherche, des services et manufacturiers; améliorant la qualité de vie dans les communautés situées en région; favorisant et incitant les investissements privés dans la vie communautaire. Un capital humain développé et une qualité de vie élevée contribuent de manière positive au développement régional durable et, plus généralement, à toute l’économie canadienne.

Comment y arriver/moyens :

  • Pour arriver aux objectifs susmentionnés, le financement autant privé que public devra être dirigé vers différents projets communautaires. Le financement sera axé sur les arts (théâtre, ballet, galeries d’art, etc.), les centres communautaires, les centres sportifs (amateur et professionnel), les garderies, l’accès à Internet à peu de frais, et le transport en commun dans les communautés éloignées ou de petite taille (camionnettes) et aussi dans les villes.
  • Puisque aucun ministère ou niveau de gouvernement n’est responsable de tous les aspects liés à la vie communautaire, cette initiative nécessitera une approche collaborative entre les différents acteurs impliqués (ministères fédéraux, tous les niveaux gouvernementaux, la communauté comme telle, et le secteur privé). Les communautés identifieraient leurs priorités à travers les conseils locaux de développement ci-haut.
  • Les fonds de base nécessaires à la majorité des projets seraient gérés par une agence fédérale; cependant, les gouvernements provinciaux et municipaux ainsi que les investisseurs privés et les conseils locaux de développement contribueraient également au financement de ces projets.
  • Afin d’encourager l’investissement du secteur privé, les groupes de collaboration, qui incluent les différents niveaux de gouvernement ainsi que les conseils locaux de développement, devront convaincre les compagnies qu’investir dans la vie communautaire aide à conserver les meilleurs employés dans la région et, ainsi, dans leur organisation. Des incitatifs fiscaux pourraient aussi être accordés aux entreprises selon le type et le niveau d’investissement qu’elles effectuent.

Exemple de succès : Dans le cas de la vieille usine de l’Anse-à-Beaufils, un village situé à 7 km de Percé en Gaspésie, les citoyens ont réussi à se mobiliser autour de la restauration d’une vieille usine de transformation de poissons abandonnée en centre culturel et touristique. Aujourd’hui, l’usine est composée d’un centre d’exposition, d’un café-bistro et, en été, offre des spectacles d’artistes professionnels et amateurs du Québec et de la région. L’automne venu, la salle se transforme en studio d’enregistrement professionnel et le centre culturel a attiré d’autres commerces et activités qui contribuent à la qualité de vie et au développement économique de cette collectivité. Ce projet visant à sauver un joyau du patrimoine menacé de démolition a métamorphosé cette collectivité frappée par la crise des pêches. En plus d’être le lauréat du Concours québécois en entrepreneuriat en 2001, et d’attirer touristes et plaisanciers, ce projet a permis aux villageois de retrouver un sentiment d’appartenance et une fierté envers leur communauté.

Impact sur la fonction publique : Favoriser les initiatives qui ont été élaborées par la communauté. Cette option de politique modifie la façon dont la fonction publique sert les communautés. Plutôt que de dicter aux communautés comment améliorer leur qualité de vie, le gouvernement devra plutôt écouter les communautés exprimer leurs besoins à travers les conseils locaux de développement. Le gouvernement devra par la suite travailler de concert avec les communautés pour réaliser les projets.

Utiliser certains outils fiscaux pour favoriser une croissance durable en région

Objectifs : Utiliser et moduler la fiscalité comme outil afin de répondre aux différentes spécificités régionales, encourager la diversification des activités économiques locales et encourager le développement durable tout en stimulant une vision qui en intègre les trois piliers : économique, social et environnemental. Tout en créant des contraintes pour les entreprises, la fiscalité laisse le champ libre aux innovations, et est donc propice à la stimulation du développement d’atouts locaux.

Comment y arriver/moyens :

  • Renforcer le principe du pollueur-payeur : cibler les pénalités et encouragements fiscaux pour imposer les coûts aux pollueurs. Ceci permet de stimuler le développement de pratiques novatrices en termes d’efficacité énergétique et de réduction de la pollution, directement par les entreprises. Il est également possible de cibler les revenus fiscaux reliés à la pollution et de les diriger vers les municipalités ou les conseils locaux de développement afin de supporter la gestion des coûts sociaux et environnementaux de ces activités polluantes, donnant ainsi aux régions affectées un outil concret pour gérer ces impacts et stimuler le développement d’activités alternatives, plus bénéfiques pour l’environnement.
  • Stimuler l’investissement dans des régions cibles : les régions identifiées comme en difficulté pourraient bénéficier de l’octroi de crédits d’impôt temporaires à l’investissement (prévoir un horizon propice à des investissements durables, 15 ans par exemple, et on pourrait cibler les investissements en capital peu mobile comme la machinerie et l’infrastructure).
  • Stimuler le développement d’industries durables : des mesures fiscales pourraient avantager les entreprises qui exploitent des ressources naturelles renouvelables ainsi que les entreprises dans les secteurs de la deuxième et troisième transformation qui peuvent créer des emplois durables. Ceci pourrait guider un déplacement des investissements vers des industries aux impacts sociaux et environnementaux soutenables à long-terme.
  • Inciter les Canadiens à investir dans des entreprises régionales durables : des incitatifs fiscaux pourraient prendre la forme, par exemple, de crédits d’impôt pour un nouveau type de fond mutuel spécialisé dans les entreprises à activités durables situées en région (similaire aux crédits d’impôt alloués au Québec pour l’achat de parts dans un fonds de travailleurs – ex. : Fonds de solidarité de la FTQ); ou de crédits d’impôts ou des taxes de vente moins élevés pour l’achat de produits et de services locaux respectueux de l’environnement (tels que le bois certifié et l’adhésion à un service de distribution de paniers de produits biologiques locaux). De tels incitatifs pourraient créer un marché pour les produits durables, et tireraient avantage des mécanismes de marché pour sélectionner et encourager des entreprises gagnantes.
  • À noter : une limite importante de l’utilisation des outils fiscaux est la capacité de les appliquer de façon ciblée. Notamment, d’autres régions mieux nanties pourraient vouloir bénéficier de ces mêmes incitatifs. Il est aussi possible qu’une application trop ciblée entraîne des contestations légales basées sur les règles de l’ALENA ou de l’OMC.

Exemples de succès : Depuis 1991, quelques six pays européens, dont la Suède en 1991 et le Danemark en 1994, se sont engagés dans une réforme fiscale verte qui « consiste à restructurer les taxes existantes en tenant compte du caractère plus ou moins polluant des différents produits ou activités, à introduire de nouvelles taxes, par exemple, sur la consommation d’eau, les déchets ou certains produits chimiques, et à supprimer les exonérations et les subventions préjudiciables à l’environnement ».

En 2001, le gouvernement du Québec a introduit deux mesures fiscales destinées à soutenir les entreprises opérant dans les régions ressources, soit un congé d’impôt pour les entreprises manufacturières (75 pour cent pour la période de 10 ans) et un crédit d’impôt remboursable sur la masse salariale (30 pour cent pour la période de 10 ans) pour les activités de transformation.

Impact sur la fonction publique : L’utilisation d’un système d’incitatifs règlementaires comme outil de politique requiert parfois un certain changement d’attitude chez les fonctionnaires qui ont l’habitude de répondre à un problème par la livraison d’un nouveau programme. Cela pose également des problèmes de communication, car il est plus difficile de communiquer l’impact d’une approche règlementaire que la livraison d’un programme facilement visible sur le terrain. Ce système d’incitatifs règlementaires pourrait également mettre de la pression supplémentaire sur l’État pour utiliser davantage la fiscalité comme moyen d’intervention au lieu des programmes d’aide à l’entreprise actuels.

Impacts transversaux sur la fonction publique de demain

Chacune des options de politiques décrites ci-dessus a des implications spécifiques pour la fonction publique du futur. Mais elles soulèvent également des impacts transversaux qui s’appliquent à la problématique du développement régional durable dans son ensemble.

Reconnaître la diversité

  • Les employés de la fonction publique doivent refléter la diversité canadienne, y compris l’éventail de ses régions et leurs composantes urbaines et rurales.
  • Encourager et faciliter les affectations du personnel d’Ottawa dans les bureaux régionaux pour multiplier les expériences « de terrain », mettre en place des outils et des structures visant à faciliter la décentralisation des tâches réalisées par l’administration centrale des bureaux régionaux afin d’assurer une meilleure représentativité et compréhension des régions.
  • L’analyse territoriale doit être incorporée au cœur même de l’élaboration des politiques, comme par exemple dans les Mémoires au Cabinet et les soumissions au Conseil du Trésor.
  • Le bilinguisme officiel doit être réformé afin d’assurer une compréhension de base de l’autre langue qui soit plus généralisée au sein de la fonction publique.

Travailler de concert

  • Il est nécessaire de renforcer les capacités locales par de meilleurs mécanismes et investissements afin d’assurer un dialogue et une collaboration significatifs entre les différents niveaux de gouvernements, les acteurs régionaux et les citoyens.
  • Afin de favoriser la flexibilité et la rapidité de réaction du gouvernement central d’une part, et l’imputabilité des régions d’autre part, le rôle des bureaux régionaux vs Ottawa devrait être considéré à nouveau.
  • Augmenter la participation fédérale dans l’accès à l’éducation.
  • Créer ou renforcer, selon le cas, les tables sous-régionales des conseils fédéraux afin de favoriser le travail horizontal au sein du gouvernement fédéral, avec les autres paliers et les autres partenaires en région.
  • Développer une capacité de recherche et de planification stratégique en lien avec les universités et les acteurs par l’entremise de bureaux de liaisons afin de mettre en valeur la création de savoir en région.

Atteindre un développement durable

  • Prendre le développement durable au sérieux en réalisant des analyses tenant compte des aspects sociaux, économiques et environnementaux et incluant les dimensions globales, nationales et régionales dans le développement de toutes les politiques. Cette analyse pourrait être incluse dans les Mémoires au Cabinet ainsi que dans les soumissions au Conseil du Trésor afin de s’assurer qu’il y ait des instances responsables pour l’atteinte des résultats.
  • Accroître le financement aux projets de développement durable en région et favoriser les initiatives qui ont été élaborées par la communauté.
  • Appuyer le maintien de programmes qui fonctionnent bien par le biais de structures à long terme indépendantes des cycles politiques afin d’en améliorer la prévisibilité, l’efficience et l’efficacité pour les groupes qu’ils sont destinés à aider.

Évaluer les programmes de façon approfondie

  • Modifier le système d’évaluation afin de montrer les impacts quantitatifs et qualitatifs des politiques et des programmes, à court et à long terme.
  • Grâce à une évaluation sur le long terme, les bénéficiaires des programmes pourront se fier à des programmes plus stables qui ne changent pas continuellement.
  • Favoriser la gestion stratégique (à long terme) plutôt que la simple réaction aux pressions du moment (gestion du risque à court terme) en délégant à un plus bas niveau la gestion de risques et du suivi quotidien des opérations afin que la haute gestion puisse consacrer plus de temps à la planification stratégique.

Références

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La santé, la viabilité et la compétitivité des villes 

Enjeu stratégique

Les grandes villes représentent le moteur de l’économie canadienne. Les sept régions métropolitaines les plus importantes génèrent maintenant près de 45 pour cent du PIB du pays1, et la majorité des Canadiens y travaillent et y vivent. En 2001, 51 pour cent de la population canadienne était répartie entre quatre grandes régions (la vallée du bas Fraser/sud de l’île de Vancouver; le corridor Calgary-Edmonton; le Golden Horseshoe; l’île de Montréal et les environs), et ce pourcentage continue d’augmenter2.

Le bon fonctionnement des villes sera fondamental pour la prospérité nationale et la cohésion sociale en 2017. Les villes devront toutefois surmonter des obstacles importants d’ici là.

  • Se tailler une place sur la scène internationale : Même si les grandes villes canadiennes croissent, elles demeureront petites par rapport à d’autres grandes villes du monde. Si la tendance se maintient d’ici 2020, la région du Grand Toronto devrait compter environ sept millions d’habitants, Montréal, un peu moins de quatre millions et Vancouver, environ trois millions3. À cette taille, la métropole canadienne ne se classera qu’au 57e rang des plus grandes villes et zones urbaines du monde.
  • S’adapter à l’augmentation des coûts de l’énergie : Comme le déclin des réserves mondiales de combustible fossile et les obligations internationales de diminuer les émissions de carbone feront monter les coûts de l’énergie, tout coûtera plus cher aux citadins canadiens, de la nourriture aux transports, en passant par le chauffage (et la climatisation) de leur habitation.
  • Gérer les changements démographiques : D’ici 2017, la vaste majorité des immigrants vivant au Canada depuis moins de 25 années habiteront dans l’une des trois principales villes du pays, ce qui rendra le maintien de la cohésion sociale plus difficile.

D’ici 2017, le sort des villes canadiennes dictera celui du pays. Pour l’heure, le défi du Canada consiste à prendre les premières mesures en vue de préparer ses villes à surmonter plus facilement les obstacles qui les guettent, elles et le pays dans son ensemble, en 2017. Comment les villes canadiennes peuvent-elles demeurer concurrentielles sur la scène internationale? Comment concilieront-elles les difficultés sociales et environnementales découlant de la croissance continue générée par l’immigration avec les avantages que leur taille et leur diversité culturelle peuvent leur procurer?

Portée

Dans le cadre de la présente étude, seules les régions métropolitaines de recensement canadiennes dont la population dépasse un million d’habitants ont été prises en compte, soit Vancouver, Edmonton, Calgary, Toronto, Ottawa-Gatineau et Montréal. Leur population se diversifie sur le plan ethnique, et cinq d’entre elles se trouvent au cœur de l’une des grandes régions urbaines regroupant 51 pour cent de la population canadienne. Même si la question du transport urbain ne sera pas abordée ici (voir l’étude intitulée « Réduire l’empreinte écologique du transport de passagers en milieu urbain sur l’environnement en modifiant les habitudes des Canadiens »), nous nous pencherons sur la structure globale des villes, qui influera sur le besoin de transport urbain et sur la prestation de ces services en 2017.

Rôle du gouvernement fédéral

Vu l’importance des villes pour l’économie nationale et la proportion de Canadiens qui y vivent et y travaillent, le gouvernement fédéral a tout intérêt à assurer leur succès. D’ailleurs, bon nombre des grandes politiques en vigueur présentent déjà une dimension urbaine4. De plus, certains champs de compétence du gouvernement fédéral influent considérablement sur le fonctionnement des villes, p. ex. l’immigration, l’imposition et le commerce. Toutefois, la plupart des autres compétences qui les touchent appartiennent aux provinces, et bon nombre ont déjà été déléguées aux municipalités.

Sommaire de l’analyse et options

Les décideurs reconnaissent l’importance des villes pour le Canada depuis plusieurs dizaines d’années. Force est de constater que l’enjeu stratégique présenté ci-dessus ne date pas d’hier. Toutefois, la première étape du projet canada@150 a permis de recenser un certain nombre de tendances et de facteurs de changement qui portent à croire que les villes joueront un rôle encore plus important à l’égard de la prospérité du Canada en 2017. Les tendances et les facteurs de changement dignes d’intérêt sont regroupés ci-dessous en trois grandes catégories.

1. L’essor des mégapoles et la dominance des économies asiatiques

L’urbanisation continuera de s’accélérer, de sorte que les villes occuperont en 2017 une place plus importante sur la planète et dans l’économie mondiale qu’à l’heure actuelle. En raison de la métropolisation – le processus de concentration et de coordination des activités économiques, politiques et culturelles de masse dans les grands centres urbains5 – les grandes villes sont devenues les principaux moteurs de l’économie mondiale. De plus, la nouvelle économie du savoir entraîne une plus grande concentration géographique des activités économiques que l’économie industrielle, et en dépend davantage, ce qui signifie concrètement que la productivité est largement déterminée par les villes de même que par leurs habitants et leurs employeurs.

La proximité avec les États-Unis a aussi une incidence sur le rôle que joue le Canada dans l’économie mondiale. Toutefois, la balance du pouvoir politique et économique penche de plus en plus vers l’Asie, ce qui risque d’avoir des conséquences marquées sur l’économie canadienne d’ici 2017. Certains estiment d’ailleurs que le pouvoir d’achat de la Chine atteindra celui des États-Unis entre 2012 et 2015, et que l’économie chinoise sera la plus importante au monde d’ici 20256. Selon le US Census Bureau, la population de la Chine et de l’Inde sera respectivement de 1,5 et de 1,3 milliard en 2020, ce qui favorisera leur croissance économique et celle d’une importante région de la planète. Une bonne partie de cette croissance démographique et économique sera concentrée dans les grandes villes asiatiques. Selon certaines prévisions, quatre des cinq villes les plus populeuses de la planète se trouveront en Asie (Tokyo, Mumbai, Delhi et Dhaka) d’ici 2020, et au moins 15 des 30 plus grandes villes y seront situées7.

Si ce scénario se confirmait, les progrès de la technologie de l’information pourraient compenser les désavantages géographiques, sans toutefois les éliminer entièrement. La rivalité autour de la main-d’œuvre qualifiée qui fait tourner les économies avancées des villes s’intensifiera, et les sources traditionnelles de travailleurs qualifiés, comme la Chine et l’Inde, pourraient se transformer en des importateurs nets de talents.

Ces changements signifieront que les villes canadiennes, essentielles à la prospérité du pays dans le futur, devront se spécialiser dans des créneaux particuliers du marché mondial. Pour l’instant, elles ne sont pas considérées comme des métropoles mondiales qui attirent naturellement les talents, et elles ne le seront pas de sitôt non plus. Le Canada ne sera vraisemblablement pas de taille face aux économies émergentes de l’Asie où les salaires sont faibles. Ses villes pourraient toutefois avoir des longueurs d’avance sur leurs adversaires. Si leur croissance est gérée correctement, elles ne souffriront peut-être pas de ce que l’on pourrait appeler les « déséconomies d’échelle », qui touchent certaines des plus grandes régions métropolitaines du monde. En 2017, les emplois exigeront non pas des aptitudes physiques, mais davantage de compétences d’analyse et d’intelligence sociale. Le multiculturalisme du Canada pourrait également être à son avantage, car les citoyens seront en mesure de tirer parti des réseaux sociaux et de connaissances internationaux. Le niveau et la qualité de vie dans les centres urbains, s’ils sont maintenus, les rendront attrayants pour le type de travailleurs nécessaires à une économie du savoir. Pour assurer sa prospérité jusqu’en 2017, le Canada doit aider ses villes à se doter du capital humain et des activités économiques novatrices nécessaires pour devenir des moteurs de la prospérité régionale et nationale. Dans ce contexte de forte concurrence, d’importantes occasions peuvent se présenter si les politiques publiques correspondent de près aux intérêts des plus grandes villes canadiennes.

2. L’augmentation des coûts de l’énergie et la contribution de l’infrastructure à l’efficacité des ville

Au Canada, les coûts de l’énergie feront un bond presque inévitable d’ici 2017. La hausse de la demande mondiale d’hydrocarbures, combinée au tarissement des gisements de combustibles fossiles facilement exploitables, va faire grimper les prix. Le dynamisme des mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, sans doute partie intégrante des obligations juridiques internationales d’ici 2017, obligera le Canada à réduire au plus tôt sa consommation d’énergie à court terme, tandis que l’on abandonnera progressivement les modes de production et de consommation qui dégagent de grandes quantités de gaz carbonique. Le cycle de vie de l’infrastructure étant souvent long (souvent jusqu’à 25 ans), il est important d’investir intelligemment dans la construction de nouvelles infrastructures publiques ou privées, ainsi que dans la remise en état ou le remplacement des infrastructures actuelles. La mise en œuvre des décisions relatives aux investissements pouvant prendre jusqu’à une dizaine d’années, il faut immédiatement s’attaquer aux besoins qui seront à combler en 20178.

Jusqu’à maintenant, l’étalement urbain a été la principale forme de développement des grandes villes du Canada. Caractérisé par une faible densité et l’isolement, il encourage les déplacements automobiles et est tributaire du faible prix de l’essence ainsi que de la disponibilité de terrains peu coûteux en milieu périurbain. Cette forme de développement présente toutefois des inconvénients :

  1. on estime que les coûts initiaux des infrastructures (p. ex. les routes, les réseaux d’aqueduc et d’égout, et autres services publics) sont de 16 à 63 pour cent plus élevés que pour les formes de développement plus compactes9;
  2. elle augmente les dépenses des citoyens en matière de transport et les coûts d’exploitation des immeubles, plus particulièrement les coûts énergétiques. Une étude sur les options de croissance de la région du Grand Toronto a révélé que si la population atteignait six millions, une expansion de faible densité en milieu rural entraînerait des dépenses en immobilisations de quelque 90 milliards de dollars. En revanche, on estime que de privilégier la réurbanisation, la densification urbaine et une utilisation mixte des terres ferait diminuer de 10 à 16 milliards de dollars les dépenses en immobilisations nécessaires pour le réseau routier de même que les services de transport en commun, d’aqueduc et d’égout, et de 2,5 à 4 milliards les coûts d’entretien et de fonctionnement10.

Les trois quarts des émissions de gaz à effet de serre de la planète sont liés à l’infrastructure (immeubles, réseaux de transport, secteur de l’énergie et secteur industriel), et la plupart de ces gaz sont émis dans les villes ou bien pour répondre aux besoins de production et de consommation des citadins. Toutefois, la quantité de gaz à effet de serre émis varie selon la densité de l’agglomération. Selon une étude sur l’expansion urbaine de Toronto, un ménage moyen émet 70 pour cent moins de gaz à effet de serre au cours de ses déplacements s’il habite dans un quartier particulièrement dense situé près du noyau urbain que s’il habite dans un quartier de style suburbain, en périphérie de la ville11.

Aux États-Unis, la densification de seulement 25 pour cent des nouveaux quartiers de faible densité permettrait d’économiser plus de 500 milliards de dollars en immobilisations sur 25 ans, en raison de la diminution du nombre de raccordements nécessaires aux réseaux d’aqueduc et d’égout, du nombre de routes à construire (188 000 miles en moins) et du coût moyen des maisons. Les Américains dépenseraient 24 millions de dollars américains par jour de moins pour leur voiture, du fait qu’ils parcouraient 56 millions de miles de moins quotidiennement, et c’est sans tenir compte des hausses éventuelles du prix de l’essence12.

La prédominance continue de l’aménagement urbain à faible densité, combinée à la hausse inévitable du coût de l’énergie, rendra les villes canadiennes extrêmement vulnérables aux soubresauts des prix de l’énergie en 2017. Si l’on ne tente pas dès maintenant d’y diminuer la consommation énergétique et d’y maintenir l’adaptabilité des terres, on pourrait également rendre leur adaptation plus difficile. Si, en raison d’une montée des coûts de l’énergie, la faiblesse des salaires dans d’autres pays ne compensait plus les coûts du transport des marchandises, les entreprises pourraient être contraintes de réimplanter leur production. Toutefois, l’étalement urbain requiert des terres où l’on pourrait mener des activités productives, plus particulièrement des activités axées sur une utilisation intensive des sols comme l’agriculture. En 2001, par exemple, plus de 11 pour cent des meilleures terres agricoles de l’Ontario avaient désormais une vocation résidentielle ou autre qu’agricole13.

À la lumière de ces difficultés, comment les villes canadiennes peuvent-elles restreindre les coûts de la croissance, dans l’immédiat et dans le futur, et se préparer à d’éventuels bouleversements économiques? Comment les grandes villes canadiennes peuvent-elles assurer leur croissance tout en limitant celle des émissions de gaz à effet de serre? Même si des technologies énergétiques à faibles émissions de carbone sont disponibles à peu de frais en 2017, il sera peut-être déjà trop tard à ce moment-là. Les villes canadiennes doivent abandonner le mitage au profit de la densification urbaine, ce qui rendra la vie dans les villes canadiennes plus abordable et rendra les Canadiens moins vulnérables aux dépenses qu’exigera la transition vers une économie à faibles émissions de carbone.

3. Les changements démographiques, l’immigration et la cohésion sociale

En l’absence d’une intervention stratégique d’ici 2017, le Canada verra sa population décliner et prendre de l’âge, et la croissance de sa population active ralentir. Selon Statistique Canada, l’immigration est le principal facteur de croissance démographique à l’heure actuelle, et en sera le seul d’ici 2017. De plus, si les mêmes courants d’immigration se poursuivent, la diversité augmentera dans les grandes villes canadiennes d’ici là14. En ce moment, 70 pour cent des immigrants viennent d’Asie, d’Afrique et du Moyen-Orient, et la vaste majorité d’entre eux s’établissent à Toronto, à Vancouver et à Montréal (plus de 62,9 pour cent de tous les immigrants habitent dans l’une de ces trois villes)15. La convergence de ces deux tendances y créera une géographie sociale caractérisée par une importante diversité ethnique. Si les taux d’immigration actuels et les types de peuplement demeurent stables, Statistique Canada prévoit que plus de 50 pour cent des résidants de Toronto et de Vancouver appartiendront à une minorité visible d’ici 201716.

Cette tendance nuira à l’intégration et à la cohésion sociales dans les grandes villes canadiennes. En effet, le niveau d’intégration des immigrants dans notre économie peut avoir des répercussions énormes sur l’harmonie sociale. On a observé dernièrement que le rendement sur le marché du travail des cohortes arrivées récemment au Canada était en baisse par rapport à celui des précédentes. En effet, les nouveaux arrivants gagnent moins à leur entrée sur le marché du travail et prennent plus de temps à atteindre le salaire moyen des non-immigrants qu’auparavant. Entre les années 1980 et 2000, le pourcentage d’immigrants à faible revenu vivant au Canada depuis moins de cinq ans est passé de 24,6 à 35,8 pour cent, tandis que ce pourcentage a diminué pour les citoyens nés au pays. Mentionnons aussi que la détérioration des conditions de vie parmi les immigrants touche surtout les cohortes des pays d’émigration desquels provient un nombre accru de nouveaux arrivants17.

L’immigration peut avoir des incidences sur deux autres facteurs, et vice-versa :

  1. la demande accrue de travailleurs qualifiés dans une économie du savoir;
  2. l’embourgeoisement des quartiers. L’économie canadienne en 2017 exigera une main-d’œuvre instruite ayant de bonnes compétences linguistiques. Dans le passé, lorsque les emplois de col bleu étaient plus nombreux et qu’une connaissance rudimentaire de la langue suffisait parfois pour trouver du travail, les immigrants avaient plus de facilité à s’intégrer dans l’économie18. Par ailleurs, l’embourgeoisement des quartiers au cœur des grandes villes canadiennes devrait se poursuivre, ce qui pourrait exacerber le problème d’exclusion sociale en faisant augmenter le prix des logements et en forçant un nombre accru d’immigrants à s’établir en banlieue, loin des principaux employeurs et services. Dans certains cas, cette deuxième tendance pourrait mener à la formation de ghettos ou d’enclaves nuisant à la cohésion sociale.

Les tendances démographiques, économiques et liées à l’immigration laissent donc entendre que la cohésion sociale deviendra une préoccupation stratégique de taille en 2017 – et pas seulement en raison de son importance pour l’harmonie sociale. En effet, les réseaux et la confiance qu’elle suppose pourraient contribuer à l’amélioration des résultats économiques du Canada19. De plus, de par sa contribution à la liaison des grappes économiques, la cohésion sociale encourage l’innovation économique. La question devient alors la suivante : comment le Canada peut-il gérer les tensions associées à la grande diversité qu’entraînera sans doute la prédominance des immigrants dans les grandes villes? Et à quels moyens équitables, dépourvus d’exclusive et permettant aux citadins de nouer des liens avec leurs concitoyens peut-on avoir recours à cette fin?

Possibilités d’action

Dans cette section, nous apportons les premiers éléments de réponse aux questions soulevées dans la section précédente. Dans la plupart des cas, les solutions proposées ont été conçues en fonction de la nature intégrée de cet enjeu stratégique. Même celles qui ne concernent en apparence que la concurrence ont été prévues de façon à soutenir la viabilité et la cohésion sociale.

1. Fonds pour l’innovation en milieu urbain

Vu le rôle déterminant que l’innovation jouera dans l’économie en 2017, il vaut la peine de se demander si on a l’esprit d’innovation au Canada. Des données indiquent que, comparativement à ses concurrents sur la scène internationale, le Canada tarde à investir dans les capacités d’innovation contribuant à faire progresser les nouvelles idées de même que les nouveaux produits et processus20.

Pour renforcer l’innovation économique, le Canada doit tirer parti des avantages inhérents à ses grandes villes. Premièrement, les villes sont des mines de ressources, ce qui permet de diminuer le temps et les efforts nécessaires pour obtenir des travailleurs et de l’équipement spécialisés. Deuxièmement, elles permettent un rayonnement des connaissances qui accroît la productivité de la main-d’œuvre spécialisée21. Ces deux avantages font d’elles les principaux centres d’innovation ainsi que de prestation des biens et services axés sur le savoir22. Celles qui réussissent réellement à tirer parti de leurs avantages intrinsèques au chapitre de l’innovation ont investi dans leurs infrastructures-clés et, par conséquent, sont dotées d’un réseau de transport efficace, d’un accès à Internet à grande échelle ainsi que d’établissements d’enseignement de qualité supérieure. De plus, elles accueillent souvent des multinationales.

Non seulement cette infrastructure stimule l’innovation, mais elle permet également aux villes de profiter de l’échange de connaissances à l’échelle mondiale ainsi que d’attirer et de fidéliser des travailleurs hautement qualifiés. La disponibilité d’un large éventail d’excellents emplois constitue la condition la plus importante pour attirer des travailleurs du savoir scolarisés dans un centre urbain. Ainsi, un vaste marché du travail garantit l’accès à un bassin stable d’employés très qualifiés, dont les salaires seront concurrentiels. Il n’est donc pas surprenant qu’une main-d’œuvre hautement qualifiée contribue grandement à attirer les entreprises dans une ville et les incite à s’y établir en permanence. Effectivement, la présence d’un bassin de talents attirera les employeurs, qui feront augmenter la variété et la disponibilité des emplois, ce qui en retour permettra d’attirer d’autres travailleurs qualifiés, et ainsi de suite. Toutefois, en l’absence d’intervention, les villes isolées où ce cercle vertueux n’a pas été établi pourraient s’enliser dans la stagnation économique et l’appauvrissement des compétences, les travailleurs talentueux partant pour d’autres horizons plus prometteurs.

Pour stimuler l’innovation dans l’économie canadienne, le gouvernement pourrait envisager d’établir un fonds pour l’innovation en milieu urbain, à l’image du Fonds d’innovation de l’Atlantique qu’il a créé en 200123. Grâce à ce fonds, les institutions canadiennes des provinces de l’Atlantique ont intensifié leurs activités dans un certain nombre de domaines de l’innovation, y compris la commercialisation des biens faisant l’objet d’une propriété intellectuelle, ce qui les a aidées à conquérir de nouveaux marchés et à assurer la croissance. Récemment, l’OCDE a même qualifié le Fonds d’innovation de l’Atlantique de catalyseur, dans la mesure où il encourage l’établissement de partenariats entre les entreprises, les établissements de recherche et les universités de la région de l’Atlantique24.

Le fonds pour l’innovation en milieu urbain que nous proposons d’établir viserait à soutenir les moyens d’attirer des travailleurs du savoir et d’exploiter leur potentiel, comme l’établissement de partenariats de collaboration entre les établissements d’enseignement supérieur et le monde des affaires. Les fonds pourraient être distribués à la suite d’une série d’appels d’offres au terme desquels on dresserait une liste des entreprises, des instituts de recherche et des universités en mesure d’innover et de mener à plus grande échelle des activités susceptibles de promouvoir la productivité économique à moyen terme. Chaque grande ville aurait un certain droit de regard sur les projets, de façon à favoriser les démarches qui renforceraient ses atouts. Le montant minimal des demandes de fonds serait fixé à 1M$ afin de restreindre les coûts d’administration du fonds. Une partie du financement des projets pourrait être octroyée sous réserve d’un emprunt contracté auprès d’autres partenaires ou du secteur privé, et pourrait être remboursable conditionnellement au succès commercial d’un projet. Les subventions accordées à des organismes non commerciaux, comme des instituts de recherche ou des universités, ne seraient pas remboursables.

Le fonds pour l’innovation en milieu urbain pourrait aider les villes canadiennes à renforcer leur réputation dans le domaine de l’innovation, encourager de façon importante les activités de recherche et de développement menées dans les régions métropolitaines ainsi qu’accroître grandement leur compétitivité et leur rendement économique. En plus de stimuler les activités d’innovation, il pourrait jeter un pont entre la recherche et le développement ainsi que la commercialisation, et ce, en facilitant les activités aux étapes critiques du développement et de la démonstration auxquelles les technologies quittent le laboratoire pour la réalisation d’études de commercialisation concluantes. Ces étapes déterminantes sont souvent sous-financées au Canada, ce qui en fait les maillons faibles dans la chaîne de l’innovation. Cette situation s’est avérée être un obstacle majeur à l’entrée sur le marché de nombreuses entreprises canadiennes25. Le fonds pour l’innovation en milieu urbain permettrait de remédier en partie à cette situation, dans la mesure où il contribuerait à attirer et à développer le capital humain et les activités d’innovation nécessaires pour donner aux villes canadiennes un avantage concurrentiel par rapport aux régions urbaines comparables avec lesquelles elles rivaliseront d’ici 2017.

2. Programme local des candidats à l’immigration

Grâce à un programme local des candidats à l’immigration, le gouvernement fédéral permettrait aux municipalités de sélectionner un certain nombre de candidats à l’immigration au Canada. Le principal critère de sélection serait la capacité de ces immigrants éventuels de répondre aux besoins sur le marché du travail local. Le nombre que chaque municipalité aurait le droit de choisir serait déterminé à partir de leur population.

Le programme local des candidats à l’immigration serait une solution à deux problèmes exposés dans la présente étude. Premièrement, il favoriserait la cohésion sociale, plus particulièrement l’inclusion, dans la mesure où les immigrants seraient mieux assortis au marché du travail dans lequel ils gagneront leur vie. Deuxièmement, il contribuerait à la compétitivité économique à long terme des villes. En effet, un sondage mené en 2000 auprès de petites et de moyennes entreprises a révélé que les deux tiers de celles qui avaient embauché du personnel au cours de l’année précédente estimaient que leur croissance à long terme était compromise par la pénurie de travailleurs qualifiés26.

Ce programme aurait une double raison d’être :

  1. vu que l’immigration demeurera une partie intégrante de la géographie sociale et économique des villes, elle devrait, dans une certaine mesure, être fonction des intérêts et des priorités des municipalités;
  2. les municipalités sont les mieux placées pour inciter les intervenants concernés à échanger de l’information et à nouer un dialogue sur les types d’immigrants qui conviendraient le mieux aux conditions du marché du travail local. Parmi ces intervenants, on compterait, outre des employeurs et des immigrants, des prestataires de services à leur intention et des représentants d’établissement scolaire. En permettant ainsi aux grandes villes de jeter leur dévolu sur les immigrants ayant des compétences particulières correspondant à leurs besoins et à leurs priorités, on les rendrait plus à même de tirer pleinement parti des occasions offertes par l’immigration, en plus de mettre fin au déclin du rendement des nouveaux arrivants sur le marché du travail et d’encourager par le fait même leur intégration sociale.

3. La viabilité comme critère de financement des municipalités par le gouvernement fédéral

Au cours des sept prochaines années, le gouvernement fédéral consacrera près de neuf milliards de dollars aux infrastructures municipales au titre du Fonds Chantiers Canada, et deux milliards additionnels par année au titre du transfert des recettes découlant de la taxe sur l’essence, ce qui représentera d’importants investissements d’ici 2017. Le gouvernement fédéral a déjà précisé à quoi les fonds seraient consacrés. Par exemple, les fonds provenant de la taxe sur l’essence seront investis dans des infrastructures respectueuses de l’environnement, comme les réseaux de transport en commun. Toutefois, seulement une petite fraction de tous les investissements dans les infrastructures existantes – des routes locales aux maisons, en passant par les immeubles à bureaux – provient actuellement du gouvernement fédéral, le reste étant octroyé par le secteur privé ou d’autres ordres de gouvernement. Même si le gouvernement fédéral peut appuyer financièrement des projets qui répondent au critère de viabilité des villes, la vaste majorité des autres dépenses en immobilisations liées au patrimoine bâti n’est sujette à aucun critère de ce genre, ce qui pourrait nuire à l’atteinte des objectifs de développement durable.

Les municipalités sont outillées pour surveiller les activités de développement menées par le secteur privé aussi bien que par le secteur public. À cette fin, elles collaborent parfois avec le gouvernement provincial ou ses organismes (p. ex. la Commission des affaires municipales de l’Ontario). Par exemple, le gouvernement fédéral peut financer l’établissement d’un réseau de transport en commun rapide en vue de l’aménagement, avec l’approbation d’une ville, d’un quartier principalement résidentiel sur de nouvelles terres situées en zone périurbaine. Les villes et les provinces canadiennes ont amélioré leurs politiques afin de promouvoir l’aménagement compact (p. ex. la Loi de 2005 sur les zones de croissance adoptée par l’Ontario). Toutefois, selon un rapport sur la croissance intelligente présenté en 2005, il y a un écart important entre les politiques de gestion de la croissance en vigueur et les réalisations sur le terrain27, où l’on tarde considérablement à voir les résultats des politiques et des mesures. En même temps, les fonds fédéraux sont en grande partie accordés aux villes en fonction de macrofacteurs comme la population, pour que chacune d’elles reçoive sa juste part du gâteau. Le mode de redistribution des recettes de la taxe sur l’essence est formellement fondé sur la population, mais varie un peu d’une province à l’autre. Par conséquent, les futurs transferts fédéraux ne reposeront pas sur les décisions liées à la planification locale, mais bien sur la croissance démographique, tout simplement.

Afin de modifier cette structure incitative en profondeur, les transferts (p. ex. celui des recettes provenant de la taxe sur l’essence) ou les fonds destinés aux infrastructures municipales pourraient être octroyés en fonction de critères fondés sur le rendement global d’une ville, plutôt que sur la population ou autres macrofacteurs. La part du budget fédéral auquel les villes auront droit sera calculée à partir de ces critères. Ces derniers pourraient comprendre la densité moyenne de la population et des emplois, l’évolution de cette densité, l’utilisation du sol, le degré de contiguïté dans les aménagements urbains, le potentiel piétonnier, l’accès au transport en commun et d’autres facteurs liés aux aménagements urbains compacts et à faible consommation d’énergie. Pour obtenir sa part, une ville devra obtenir de bons résultats par rapport à d’autres villes, ce qui l’incitera directement à privilégier une expansion plus compacte, et encouragera les planificateurs municipaux à ne pas aménager des sites entièrement nouveaux. L’octroi de financement aux municipalités permettra au gouvernement fédéral d’influencer les projets subventionnés de même que l’ensemble des projets d’aménagement envisagés par une ville. Si la densité moyenne faisait partie des facteurs, une proportion accrue des fonds de transfert serait accordée aux grandes villes (dont la densité moyenne est généralement plus élevée que dans les petites municipalités), où les besoins en infrastructures et en services sont les plus grands (p. ex. transport en commun).

4. Incitatifs fiscaux encourageant le développement durable des villes par le secteur privé

Les banlieues sont privilégiées sur le plan économique par rapport aux zones urbaines, en raison du prix des locaux commerciaux et des logements, ainsi que des nouveaux lotissements. Cette différence de prix découle en partie des externalités associées à l’expansion des banlieues, comme les coûts relatifs à la pollution engendrée par les zones de moindre densité non desservie par le transport en commun, ou les coûts de la prestation des services publics (aqueduc, égout, cueillette des déchets, et services sociaux). Dans ce dernier cas, les coûts sont assumés par les municipalités et sont ensuite répartis en parts égales entre tous les contribuables. Cela a toutefois des effets pervers, puisqu’on encourage ainsi les familles et les entreprises à s’établir ou à faire construire en banlieue, où les dépenses des propriétaires ne reflètent pas les coûts réels de la prestation des services dans ces secteurs. Dans les municipalités où les impôts sont conformes aux taux courants, cette situation peut également créer des iniquités injustifiables entre les citadins, les banlieusards et les ruraux28, les impôts fonciers étant plus élevés en milieu urbain (en raison de la valeur des propriétés), malgré des normes de service inférieures.

Le gouvernement fédéral pourrait user de ses compétences fiscales afin de rajuster les marchés fonciers des villes et des banlieues pour faire correspondre les prix aux coûts réels sur les plans social et environnemental, et ainsi encourager le développement durable en milieu urbain.

Trois possibilités sont offertes à cet égard :

  1. Création d’un éco-incitatif sans effet sur les recettes fiscales et applicable aux nouvelles constructions : L’achat d’un bien immeuble neuf est assujetti à la TPS, à l’instar de tout autre bien neuf. On pourrait instaurer un éco-incitatif, qui varierait selon l’emplacement et les caractéristiques du quartier, de sorte que l’achat ou la rénovation d’une habitation située dans un quartier à forte densité pourrait faire l’objet d’un remboursement de la TPS. Les acheteurs d’une habitation située dans un nouveau quartier résidentiel périurbain, quant à eux, n’y seraient pas admissibles.
  2. Imposition d’une taxe de cession immobilière variable sur les biens immobiliers commerciaux : Le gouvernement fédéral pourrait imposer une taxe de cession immobilière variant en fonction de la densité de la zone où le terrain ou la propriété est situé. Plus la densité sera faible, plus la taxe sera élevée. Cette taxe ne s’appliquerait qu’aux terrains ou aux propriétés situés dans les limites d’une ville ou réservés à des fins autres qu’agricoles. Les recettes de cette taxe seraient versées dans le Trésor des municipalités ou seraient réinvesties dans les infrastructures publiques des régions urbaines, plus particulièrement des infrastructures contribuant à atténuer les externalités associées à l’étalement urbain (p. ex. les réseaux de transport en commun). Certaines villes américaines ont déjà établi des mesures de réforme semblables avec un certain succès29.
  3. Rajustement des taux de déduction pour amortissement : La possibilité de se prévaloir d’une déduction pour amortissement pour un parc de stationnement devrait être éliminée. Même si cette déduction est peu élevée (actuellement huit pour cent), elle encourage une faible utilisation des sols en centres urbains. Inversement, les taux de déduction pourraient être plus élevés pour les types d’aménagement recommandés (établis selon des critères comme la densité, l’efficacité énergétique, la proximité d’importants carrefours de transport en commun, etc.), qu’il s’agisse de rénovation ou de construction (les nouveaux immeubles devront toutefois répondre à certaines normes de durabilité).

5. Augmentation du financement des municipalités

Les municipalités sont normalement chargées de la prestation des services sur leur territoire, tels que la construction et l’entretien des routes, le transport et le traitement de l’eau potable et des eaux usées, la gestion des déchets solides et les installations récréatives. Depuis tout récemment, elles ont vu leur rôle se renforcer en ce qui concerne les infrastructures, leur contribution à cet égard représentant désormais 52 pour cent des investissements totaux (augmentation de 17 pour cent), tandis que celle des gouvernements fédéral et provinciaux a chuté de neuf et de huit pour cent respectivement30.

Toutefois, les municipalités ne peuvent compter que sur trois grandes sources de revenus : les impôts fonciers, les frais d’utilisation et les droits d’aménagement. C’est pourquoi les ressources dont disposent les villes sont grandement limitées, ce qui favorise l’aménagement de nouvelles terres, souvent de façon non durable. Les impôts fonciers applicables aux citoyens, aux commerçants et aux industries sont la principale source de revenus des municipalités canadiennes; elles en représentent en moyenne 57 pour cent31. Dans une tentative d’accroître leurs recettes, les villes pourraient approuver la réalisation de projets sur de nouvelles terres, afin de percevoir de nouveaux droits d’aménagement et de nouveaux impôts fonciers. Les droits étant établis par unité et selon le type de construction, les revenus sont souvent moindres pour les quartiers à densité élevée32. À nombre égal, les habitations unifamiliales rapportent davantage aux municipalités que les logements situés dans de gros immeubles, de sorte qu’une municipalité cherchant à maximiser ses revenus pourrait préférer la banlieusardisation à la densification urbaine, en dépit des coûts plus élevés qu’entraînera à long terme le premier type d’aménagement. Les coûts additionnels des infrastructures et des services municipaux associés à la banlieusardisation soutenue contribuent à aggraver les besoins déjà énormes, les réseaux d’aqueduc, d’égout et de transport en commun étant inadéquats et tombant en décrépitude. Selon les Services économiques TD, malgré la difficulté de mesurer les besoins en infrastructure, on estime qu’ils pourraient se chiffrer à autant que 125 milliards de dollars, soit de six à dix fois plus que le capital d’investissement annuel de tous secteurs et ordres de gouvernement confondus33.

À long terme, à mesure que les recettes additionnelles générées par les impôts fonciers perçus dans les nouveaux quartiers seront annulées par les coûts de la prestation des services, tous les contribuables paieront le prix élevé de l’étalement urbain, ce qui rendra les activités économiques de la ville moins rentables. Même si les villes y mettent un frein au cours des dix prochaines années, leurs besoins en infrastructure demeureront, et nuiront considérablement à l’avantage concurrentiel du Canada en 2017, ce qui ne serait pourtant pas le cas de villes dotées d’une infrastructure supérieure plus efficace. Les villes nécessiteront donc de nouvelles sources de revenus pour remédier au manque de fonds actuel et les éloigner de la tentation de maximiser les recettes générées par l’aménagement de nouveaux quartiers grâce à la banlieusardisation.

Comment le gouvernement fédéral peut-il accroître le budget des villes afin qu’elles soient en mesure d’investir les sommes nécessaires pour être concurrentielles en 2017?

  • Redistribuer un pour cent de la TPS parmi les municipalités en fonction de l’un ou de plusieurs des critères suivants :
    • la population approximative;
    • leur contribution aux recettes générées par la TPS;
    • les critères de rendement mentionnés ci-dessus.
  • Modifier la politique fiscale afin de permettre aux municipalités d’émettre de nouvelles obligations municipales aux fins des régimes enregistrés d’épargne-retraite (REER), autogérés ou non, en vue de créer un nouveau fonds à long terme pour les infrastructures municipales, dont la gestion pourrait être moins coûteuse.

Implications pour le gouvernement fédéral et la fonction publique

Même si chacune de ces options peut être mise en œuvre indépendamment des autres ordres de gouvernement et des autres intervenants concernés, toutes seraient beaucoup plus efficaces si l’on commençait par établir légalement de nouvelles formes de gouvernance des villes, ce qui ne doit pas forcément mener à une modification de la Constitution. Par exemple, WaterfronToronto réunit trois ordres de gouvernement, qui collaborent ainsi à la revitalisation des secteurs riverains. Un tel groupe pourrait être constitué dans des centres urbains en particulier pour examiner les dimensions de l’enjeu stratégique qui leur sont propres; c’est notamment ce qui a motivé la création du Conseil du bassin du Fraser en 1997. D’autres mesures en ce sens pourraient être prises à l’échelle nationale lorsque les enjeux, notamment les difficultés de financement, concernent l’ensemble des grandes villes. Pour améliorer la collaboration entre les différents groupes, une nouvelle entité nationale pourrait être créée (sur le modèle du Conseil de la fédération ou de la Fédération canadienne des municipalités, par exemple) afin que les priorités et les politiques nationales concernant exclusivement les grandes villes soient adoptées conjointement.

Pour disposer du plus large éventail possible de connaissances et être en mesure de gérer les questions urbaines, la fonction publique devra faire appel à des experts externes (universités, gouvernements provinciaux, municipalités, et organisations non gouvernementales) ainsi qu’encourager la spécialisation des employés en multipliant les occasions d’acquérir de l’expérience en lien avec les municipalités, les provinces et les organismes communautaires. Les fonctionnaires, en ayant la possibilité d’aller en affectation à l’extérieur et dans d’autres secteurs de la fonction publique, pourront approfondir leur connaissance des enjeux touchant les villes et créer des partenariats avec d’autres intervenants du secteur municipal.

La fonction publique devra également trouver de nouveaux moyens de surmonter les obstacles à la collaboration entre ministères, les questions touchant les villes étant rarement de la compétence d’un seul d’entre eux. À cette fin, elle pourrait créer, pour un projet en particulier, un groupe de travail multidisciplinaire regroupant des gens de divers organismes et ayant certaines compétences. De la même manière, des groupes de travail comprenant des fonctionnaires fédéraux, provinciaux et municipaux pourraient être formés pour différentes régions ou des questions touchant l’ensemble des villes du pays. Ces nouvelles façons de faire seront mieux adaptées au domaine des politiques au Canada, et permettront au pays de faire face aux changements qui le guettent en 2017 en ce qui concerne la santé, la compétitivité et la viabilité de ses villes.

Conclusion

D’ici 2017, les villes joueront un rôle de plus en plus central dans les activités culturelles, économiques et sociales de la planète. Les résultats de la lutte qu’elles se livreront pour attirer les immigrants et ceux de la course aux investissements dépendront largement de leur habitabilité et du rendement des sommes investies. De plus, en 2017, ce seront l’Asie et les villes qui pèseront le plus dans la balance de l’économie, que continueront de faire tourner les grandes métropoles de la planète. Par ailleurs, l’augmentation constante de la demande mondiale d’énergie, à laquelle on devra répondre avec des ressources moindres, en fera grimper les coûts bien au-delà de ce que nous payons actuellement.

Nous avons proposé un certain nombre de moyens d’action qui devraient aider les grandes villes canadiennes à se placer dans une position favorable d’ici 2017 et à pénétrer dans l’arène de la concurrence mondiale. Vu leur rôle déterminant pour l’avenir du Canada, le statu quo n’est pas envisageable, car il serait très risqué de ne pas agir.

Les grandes villes canadiennes ont déjà commencé à régler certains des problèmes soulevés, et le gouvernement fédéral pourrait jouer un rôle de premier plan en les encourageant en ce sens. Dans ce contexte, force est de constater que les modes d’application traditionnels des politiques d’urbanisme ne conviennent plus, et que de nouveaux processus de collaboration sont nécessaires. En fait, le gouvernement fédéral ne pourra se préparer aux réalités de 2017 qu’en se dotant d’une nouvelle structure de gouvernance davantage axée sur la collaboration.

Notes

  1. Bradford, Neil. 2002. Why Cities Matter. Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  2. Berridge, Joe. 2002. Cities in the New Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  3. Statistique Canada. 2002. Un profil de la population canadienne : où vivons-nous? Ottawa, Industrie Canada.
  4. Seidle, F. Leslie. 2002. The Federal Role in Canada’s Cities: Overview of Issues and Proposed Action. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  5. Gaussier, N., C. Lacour, et S. Puissant. 2003. « Metropolitanization and territorial scales ». Cities, vol. 20, p. 253-263.
  6. Carlsten, A. Holtz. 2005. China’s Economic Growth 1978-2025: What We Know Today about China’s Economic Growth Tomorrow, Center on China’s Transnational Relations, document de travail 8, Hong Kong University of Science and Technology.
  7. Août 2008. « Demographia World Urban Areas (World Agglomerations) », 2025 & 2030 Population Projections. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  8. McKinsey and Company. 2009. Pathways to a Low-Carbon Economy. Version 2 of the Global Greenhouse Gas Abatement Cost Curve. (Consulté le 14 octobre 2009). Sur Internet
  9. Frank, J.E. 1989. The Costs of Alternative Development Patterns: A review of the Literature. Washington, Urban Land Institute. Cité dans : Blais, P. 1995. The Economics of Urban Form, document de référence préparé à l’intention du Greater Toronto Area Task Force (The Golden Commission).
  10. Blais, P. 1995. The Economics of Urban Form, document de référence préparé à l’intention du Greater Toronto Area Task Force (The Golden Commission).
  11. IBI Group. 2000. Émissions de gaz à effet de serre attribuables aux déplacements urbains: Outil d’évaluation de la durabilité des quartiers. Société canadienne d’hypothèques et de logement, préparé pour la SCHL et Ressources naturelles Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  12. Burchell, R.W., et coll. 2002. Costs of Sprawl. Transportation Research Board, National Research Council, Washington, National Academy Press. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  13. Hofmann, N., G. Filoso, et M. Schofield. 2005. « La perte de terres agricoles cultivables au Canada ». Bulletin d’analyse : régions rurales et petites villes du Canada, vol. 6(1). Janvier.
  14. Hiebert, Daniel. 2005. Migration and the Demographic Transformation of Canadian Cities: The Social Geography of Canada’s Major Metropolitan Centres in 2017, document de travail pour le forum stratégique intitulé Servir la population multiculturelle du Canada de demain (22 et 23 mars), Ottawa.
  15. Antal, Katherine. 2007. « Notre population en 2017 : diversité des diversités ». Horizons, vol. 9(4).
  16. Bélanger, Alain, et Éric Caron Malenfant. 2005. « Diversité ethnoculturelle au Canada : perspectives pour 2017 », Tendances sociales canadiennes. Statistique Canada, Ottawa, Industrie Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  17. Beaujot, Roderic, et Kevin McQuillan. 2007. « Les changements démographiques au Canada d’ici 2017 et après : un défi en matière de politiques publiques ». Horizons, vol. 9(4), p. 3-12. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  18. Supra note 14.
  19. Beauvais, Caroline, et Jane Jenson. 2002. Social Cohesion: Updating the State of the Research. Document de travail no F22. Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques.
  20. Brender, N., M. Cappe, et A. Golden. 2007. Mission Possible: Successful Canadian Cities. Toronto, Conference Board du Canada.
  21. Orlando, M., et M. Verba. 2005. Do Only Big Cities Innovate? Technological Maturity and the Location of Innovation. Organisation de coopération et de développement économiques. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  22. Supra note 20.
  23. Feuillet d’information sur le Fonds d’innovation de l’Atlantique. Agence de promotion économique du Canada atlantique. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  24. OCDE. 2007. Enseignement supérieur et régions : Concurrence mondiale, engagement local.
  25. Techologiques du Développement Durable Canada. 2008. Financement : À propos de nos Fonds. (Consulté le 15 octobre 2009). Sur Internet
  26. Alboim, Naomi et Maytree Foundation. 2002. Fulfilling the Promise: Integrating Immigrant Skills into the Canadian Economy. Document préparé à l’intention du Caledon Institute of Social Policy. (Consulté le 29 mai 2009). Sur Internet
  27. Societé Canadienne d’Hypothèques et de Logement. 2005. « Rapport sur la croissance intelligente au Canada », Le point en recherche. Série socio-économique 05-036. (Consulté le 6 octobre 2009). Sur Internet
  28. Hemson Consulting ltée. 2009. Comparative Municipal Fiscal Impact Analysis, étude commanditée par la Ville d’Ottawa. (Consulté le 8 octobre 2009). Sur Internet
  29. Bengston, D.N., J.O Fletcher, et K.C. Nelson. 2003. « Public policies for managing urban growth and protecting open space: policy instruments and lessons learned in the United States ». Landscape and Urban Planning. Vol. 69(2-3), p. 271-286.
  30. Services économiques TD. 2004. Mind the GAP Finding the money to upgrade Canada’s aging public infrastructure. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  31. Slack, Enid. « Municipal finance and the pattern of urban growth ». C.D. Howe Institute Commentary. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  32. De Sousa, Christopher. 2002. « Measuring the public costs and benefits of brownfield versus greenfield development in the Greater Toronto Area ». Environment and Planning B: Planning and design. Vol. 29, p. 251-280.
  33. Supra note 30.

Écologisation des systèmes de transport du Canada 

Portée du défi

Le Canada fait partie d’un réseau de transport mondial surchargé par la demande croissante en matière de transport des marchandises et des personnes. Concernant le transport des marchandises, les chaînes de valeur mondiale ont géographiquement fragmenté la production, ce qui a eu pour effet de créer un modèle commercial produisant une grande quantité d’émissions. Pour les responsables du développement des politiques, il est donc encore plus difficile de concilier le besoin de réduire l’impact des transports sur l’environnement et l’amélioration du rendement commercial du Canada. Le secteur du transport des personnes est mis à rude épreuve par l’urbanisation et l’étalement rural, deux phénomènes qui favorisent l’utilisation des voitures et exercent des pressions sur nos infrastructures.

L’utilisation des réseaux de transport, et les facteurs négatifs connexes comme la congestion et la pollution, augmentent. Les coûts relatifs au transport ne tiennent pas compte de tous ces facteurs externes, ce qui n’incite pas les utilisateurs (commerciaux et privés) à changer leur comportement. Si rien n’est fait, d’ici 2017, le système de transport du Canada devra être réexaminé en toute urgence et il faudra élaborer des politiques misant sur le passage à des modèles à faibles émissions, une utilisation davantage efficiente du réseau actuel, et le développement ainsi que le déploiement de technologies à faibles émissions et d’infrastructure écologique.

Principaux problèmes stratégiques

Le secteur des transports demeure la plus grande source de pollution de l’air et d’émissions de gaz à effet de serre au Canada1. Pour aborder ce problème, le gouvernement du Canada doit favoriser un changement quant au modèle appliqué par les industries, les utilisateurs et les Canadiens, et les inciter à opter pour des moyens de transport respectueux de l’environnement. Ce changement constitue la pierre angulaire de toute action future; si les consommateurs et les producteurs ne modifient pas leurs comportements, les politiques et les règlements gouvernementaux n’auront pas les résultats escomptés.

Notre objectif est de mettre en place au Canada, d’ici 2017, un système de transport davantage écologique et efficient, un système dont l’impact sur l’environnement sera moindre et dont les avantages pour la population et l’environnement seront supérieurs. Nous voulons créer un environnement informatif basé sur la coopération qui permettra aux utilisateurs de bien comprendre l’incidence de leurs actions, et qui récompensera ceux qui font des choix écologiquement durables.

Résumé d’analyse et options

Partie intégrante du système central d’une société, les transports permettent d’une part une vaste gamme d’activités humaines et contribuent au développement économique et social des collectivités, des régions et des nations. D’autre part, les gaz à effet de serre et les polluants atmosphériques qu’ils émettent ont une incidence sur le climat mondial, la santé publique et l’environnement. Le développement économique, jumelé à la croissance de la population et les mouvements vers les villes et les banlieues, continuera d’exercer des pressions sur les systèmes de transport de passagers et de marchandises du Canada.

En Amérique du Nord, les décisions en matière de planification urbaine ont produit des villes étendues aux banlieues peu denses reliées par des autoroutes. Parcourir de longues distances pour le travail ou les loisirs est maintenant chose courante. Les autoroutes qui traversent les collectivités sont congestionnées, entraînant pertes de temps, grande consommation d’essence, émissions accrues de gaz à effet serre et diminution de la qualité de l’air2. D’un point de vue pragmatique, l’élargissement continuel de l’infrastructure routière pour régler le problème de la congestion constitue une approche onéreuse et irrespectueuse de l’environnement3.

Le tableau que l’on peut brosser des déplacements entre nos centres urbains n’est guère plus reluisant. La réalité géographique canadienne signifie que le transport des biens et des personnes se fait sur de longues distances. Les Canadiens sont lourdement tributaires des réseaux routiers et aériens pour les déplacements interurbains. La mise à niveau de ces réseaux coûte cher, et les solutions de rechange, notamment le train, sont pour l’heure limitées dans la plupart des régions.

Enfin, le commerce des biens et les déplacements à l’échelle internationale ont créé une toile complexe de relations commerciales entre les entités privées et publiques. Le résultat : des chaînes d’approvisionnement géographiquement fragmentées produisant de grandes quantités d’émissions. Bien que ce modèle intensifie l’impact environnement négatif du commerce, les entreprises continueront néanmoins à réduire les coûts de production en sous-traitant à l’étranger afin de satisfaire à la demande des consommateurs, qui veulent des produits abordables.

Lorsqu’il est question de transport, le Canada se bute à des questions de compétences plutôt dissuasives. Tous les ordres de gouvernement sont responsables, à un certain degré, tout comme les intervenants, notamment les compagnies de transport, les fabricants d’automobiles, les importateurs et les transitaires, ainsi que les fournisseurs de services de transport.

Pour bâtir un système canadien de transport davantage efficace et respectueux de l’environnement d’ici 2017, les décideurs doivent envisager des mesures favorisant des changements de comportement chez les utilisateurs tout en établissant un juste équilibre entre la responsabilité environnementale et la croissance économique. Au moment de considérer des initiatives de transport écologique, le gouvernement fédéral doit s’assurer que le durcissement des normes environnementales nationales ne nuit pas à la compétitivité du pays à l’échelle mondiale; qu’il n’y a pas d’impact négatif sur les interactions humaines et les intérêts commerciaux; que les utilisateurs paient le coût réel du transport; que la qualité de vie dans les centres urbains est accrue et que la congestion est réduite; qu’on encourage le recours à des technologies et à des modes de transport à faibles émissions. Pour réaliser une telle entreprise, tous les intervenants doivent coopérer, et les initiatives novatrices doivent bénéficier d’un soutien adéquat.

L’instauration d’un système durable d’ici 2017 suppose la tarification des facteurs externes négatifs mentionnés au début du document. Une telle approche concrétiserait nos options stratégiques et sensibiliserait la population quant à l’impact de leurs choix en matière de transport. Nos trois options stratégiques sont conçues en fonction de cette vision :

  1. déterminer le prix réel du transport
  2. instaurer une taxe sur le carbone
  3. encourager l’utilisation de moyens de transport propres

À long terme, tous les facteurs externes négatifs devraient être quantifiés; nous devrions toutefois commencer par les émissions de gaz à effet de serre. Et dans le cas des GES, cela est relativement facile à faire. Peu importe la méthode utilisée, l’on s’entend sur la scène internationale concernant l’incidence négative des GES et de leur effet direct sur le réchauffement climatique4. Si l’on considère que la plupart des moyens de transport émettent des GES, tous deviennent une cible. La réduction, ou mieux encore, l’arrêt complet des émissions, constitue un important jalon par rapport à nos options stratégiques, mais au chapitre des GES, nous espérons aller au-delà des mesures restrictives.

Option 1 : Déterminer le prix réel du transport

Établir le coût réel du transport constitue la première étape, celle qui permettra de sensibiliser la population quant à l’impact de leur comportement. En plus de contribuer à la hausse des taux d’émissions de GES et de polluants atmosphériques, le transport nuit également aux non-usagers. En général, ce facteur n’est pas pris en compte dans le coût total du transport des passagers et des biens. À l’heure actuelle, les taux de transport sont fondés sur les coûts de production internes des transporteurs, et varient en fonction du prix des ressources, par exemple l’essence.

Pour garantir que les usagers du transport contribuent à la réduction des émissions, il importe de tenir compte de l’impact des GES dans le prix imposé aux usagers commerciaux et non commerciaux. Les coûts internes liés à l’infrastructure routière et à la technologie englobent notamment la construction, les opérations et la maintenance. Tous les moyens de transport ont, à divers degrés, des répercussions externes positives et négatives, par exemple retombées économiques, mais aussi pollution atmosphérique, bruit, congestion, accidents et détérioration de l’infrastructure de transport public. Toutefois, les coûts et les impacts externes sont difficiles à quantifier, et les fournisseurs de services de transport n’en tiennent pas compte dans leurs coûts internes, puisque cela provoquerait la hausse du prix de leurs produits. Par conséquent, les consommateurs et les fournisseurs n’ont pas vraiment de raison de réduire leur impact sur la société et l’environnement.

L’évaluation des coûts externes du transport constitue un champ de recherche extrêmement complexe, et relativement nouveau. Certes, économistes et chercheurs ont proposé d’innombrables méthodes, mais aucune approche ne fait consensus. Et il ne faut pas oublier que les contextes varient selon l’emplacement géographique, la province et le pays. Le présent document ne propose pas un modèle de coût; il convient toutefois de noter que l’étude menée par Transports Canada en août 2008 est l’une des plus complètes. Résultat d’une collaboration fédérale-provinciale, l’étude aurait cependant pu inclure des intervenants au moment d’établir la méthodologie et d’obtenir des données, et aurait pu aborder d’autres sujets, par exemple les avantages tirés des retombées économiques, les coûts de santé abstraits (par exemple le stress), l’origine du carburant et le prix de production du carburant pour consommation. Les coûts relatifs à la réglementation et à la surveillance, notamment dans le cadre de programmes gouvernementaux, pourraient également être utilisés pour calculer le coût réel des transports. Il demeure que des sources de données plus cohérentes et fiables doivent être élaborées.

La mise en œuvre de l’option 1 est requise avant de pouvoir mettre de l’avant les deux autres options.

Option 2 : Instaurer une taxe sur le carbone

Un signal de prix pour le carbone pour l’ensemble de l’économie représente la façon la plus efficace d’atteindre les cibles de réduction des émissions à moyen et à long terme, et de réduire le taux d’émissions cumulatives rejetées dans l’atmosphère.

Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie. 2009. Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada

De 1990 à 2006, les niveaux annuels d’émission du transport de passagers et de marchandises ont augmenté de 37 mégatonnes, ce qui correspond à 29 % de l’augmentation totale des émissions du Canada5. Le transport fait donc de plus en plus partie du problème. Mais avec la mise en place de mesures judicieuses, il pourrait faire partie de la solution. Plus précisément, l’OCDE a mentionné que : « [...] l’une des conclusions qui se dégage est que s’il existe une décision politique de réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports, son exécution devrait associer des taxes de carbone ou des taxes sur les carburants [...] », idéalement par la mise en place de normes d’efficacité plus rigoureuses6.

Une taxe sur le carbone est une taxe environnementale sur les émissions de dioxyde de carbone et autres GES. Elle vise principalement à réduire les émissions de polluants en rendant le combustible fossile plus dispendieux, et donc moins attrayant. Pour réduire les émissions de GES par le biais d’une taxe sur le carbone, les décideurs devraient cibler de nombreux secteurs tels que les industries polluantes, les sources d’énergie ou les transports de marchandises et de passagers.

Selon le Dr Joseph Stiglitz, économiste récipiendaire du prix Nobel et professeur à la Columbia Business School, l’efficience économique requiert des émetteurs qu’ils assument les coûts, et une façon simple de les forcer à assumer ces coûts, est par une taxe sur le carbone. M. Stiglitz qualifie de « subvention » le fait de ne pas payer pour les dommages environnementaux que causent les émissions7.

On pourrait avancer qu’une taxe sur le carbone nécessiterait une approche internationale, ce qui exigerait un haut niveau de coordination et de négociation, et beaucoup de temps. Mais les pays ne sont pas tenus de demeurer passifs. Par exemple, la Finlande et les Pays-Bas ont été parmi les premiers à mettre en place une taxe sur le carbone dans les années 1990; au Canada, la Colombie-Britannique a instauré une telle taxe en 2008. Beaucoup d’autres pays, notamment le Royaume-Uni, l’Italie et la Suède, se sont également dotés d’un mécanisme similaire.

Tout d’abord, avant de mettre en place une taxe sur le carbone, il faut l’appui de la population. Des études montrent qu’une taxe sur les émissions serait plus avantageuse qu’onéreuse, relativement facile à mettre en place, ne nécessiterait pas la surveillance des émissions et pourrait utiliser la même structure administrative appliquée pour les taxes actuelles8. La taxation directe est facilement comprise par la population et pourrait être encouragée si les revenus découlant de la taxe sur le carbone sont utilisés pour réduire d’autres taxes. De plus, cela favoriserait l’utilisation et l’élaboration de solutions de rechange aux modes traditionnels de transport et de production industrielle.

En instaurant une taxe sur le carbone sans incidence sur les recettes,

[Traduction]

...une petite part, voire nulle, des recettes découlant de la taxe imposée sur les émissions de carbone serait conservée par le gouvernement. Les revenus seraient principalement remis à la population, et, peut-être, qu’une petite partie servirait à atténuer l’impact négatif que les taxes sur le carbone pourraient avoir sur les utilisateurs d’énergie à faible revenu.

Carbon Tax Center. 2009. Pricing carbon efficiently and equitably.

De nombreuses approches pourraient être utilisées, notamment allouer des remises directement aux Canadiens. En fait, chaque résident recevrait une part égale du total des revenus. On pourrait aussi s’assurer que chaque dollar reçu entraîne une réduction d’une valeur équivalente au chapitre des taxes actuelles. Au fur et à mesure que cette mesure serait mise en application, les taxes actuelles seraient éliminées. L’on pourrait également s’assurer qu’aucun ménage n’est désavantagé. Des expériences passées montrent que la façon dont une telle initiative est présentée et préparée a une incidence profonde sur l’acceptation de la population et le succès de la mise en œuvre.

Pour faciliter la mise en œuvre d’une taxe sur le carbone, de prime abord, on pourrait viser uniquement l’industrie. Ainsi, le gouvernement aurait à traiter avec moins d’intervenants et serait plus à même de surveiller et d’ajuster les mesures mises en œuvre. Cela étant dit, le Canada devrait continuer à solliciter la participation des citoyens par le biais de projets pilotes locaux ou régionaux. Si ces projets s’avèrent fructueux, le gouvernement pourrait faire fond sur les points forts pour mettre en application une taxe sur le carbone à l’échelle du pays.

Option 3 : Encourager l’utilisation de moyens de transport propres

Le gouvernement devrait voir à ce que des incitatifs favorisant les moyens de transport écologiques soient également mis en place. Les déplacements en voiture représentent un problème difficilement résolvable; il est important de ne pas forcer les gens à délaisser leur voiture, mais plutôt de mettre l’accent sur l’importance de poser de petits gestes pour faire changer les choses. Ces incitatifs compléteraient la taxe sur le carbone et permettraient de changer les comportements en les dirigeant vers des moyens de transport plus écologiques.

Au Canada et dans le monde, on constate de nombreux exemples d’incitatifs qui ont porté fruit. Par exemple, les programmes « TravelSmart » mis en place en Australie et au Royaume-Uni encouragent les citoyens à changer leurs habitudes et à recourir davantage aux moyens de transport durables (p. ex. autobus, trains, traversiers, covoiturage, vélo, marche, télétravail, etc.) en diffusant de l’information ciblée, en offrant des incitatifs et des récompenses.

Au Canada, ce projet est dirigé par la Greater Vancouver Transportation Authority, TransLink. Le projet, qui s’inscrivait dans le Programme de démonstration en transport urbain (PDTU) lancé par TransLink, était d’une durée de treize mois, et a pris fin en novembre 2006. Il comptait alors plus de 600 participants. Les résultats indiquent que les participants au programme Translink ont beaucoup plus utilisé des moyens de transport durables. Les déplacements à pied et l’utilisation du transport en commun ont augmenté de 9 % et de 20 % respectivement, et le recours à la voiture a diminué de 8 %.

À plus grande échelle, le gouvernement australien a récemment financé un programme national de changement des comportements en matière de transport, aussi appelé TravelSmart. Sur une période de 5 ans, ce projet a permis à plus de 186 000 ménages de réduire de plus de 3 milliards de kilomètres les déplacements en voiture. Un million de tonnes d’émissions de gaz à effet de serre ont été évitées, ce qui équivaut aux émissions de 250 000 voitures en un an. Lors de l’évaluation finale, on a conclu que le projet avait mené à une réduction allant jusqu’à 60 % concernant l’utilisation des voitures, à une augmentation jusqu’à 50 % du recours au transport en commun (généralement par rapport aux niveaux les plus faibles) et à une modeste augmentation des déplacements à pied ou à vélo. Dans l’ensemble, les initiatives TravelSmart ont permis de cerner plusieurs facteurs qui semblent déterminants pour garantir des changements de comportement en matière de transport :

  • engagement personnel à l’égard d’un pair, du ménage ou du milieu de travail;
  • documents pratiques – billets de transport en commun, cartes et horaires – qui permettent aux gens d’explorer de nouvelles options, de planifier et de prendre des décisions;
  • soutien de la part des dirigeants locaux, notamment les conseils, les hautes directions, les commissions scolaires;
  • participation pancommunautaire, car les interventions de grande envergure semblent donner davantage de résultats, ce qui laisse à penser que chacun encourage et renforce les bons comportements des autres;
  • élimination des incitatifs concernant les déplacements en voiture, pénaliser le recours à la voiture ou encourager les solutions de rechange écologiques.

À la lumière des conclusions de l’initiative TravelSmart, le Canada peut mettre en œuvre diverses mesures non invasives pour tenter de faire pencher la balance en faveur des moyens de transport et solutions écologiques. Ces mesures pourraient faire fond sur les mesures actuelles de réduction des répercussions sur l’environnement et la santé du transport des marchandises, étayer l’accroissement de l’efficacité énergétique des véhicules de particuliers et encourager les navetteurs à choisir le transport en commun ou d’autres options durables.

Par exemple, on pourrait mettre en place un programme permanent de remise pour les Canadiens qui achètent ou louent une voiture éco-énergétique. L’élaboration de nouvelles technologies dans le secteur automobile peut prendre plusieurs années, et les fabricants estiment que les programmes de courte durée ne leur donnent pas le temps d’ajuster leurs produits aux nouvelles normes.

Puisque les décideurs en matière de transport se butent à de nombreuses questions de compétence, il est essentiel que les ordres de gouvernement travaillent de concert à la mise en place d’initiatives sur le transport écologique. Pour garantir la communication et la coopération, nous recommandons que soit créé un comité permanent fédéral, provincial et territorial qui se penchera sur les questions clés touchant le transport, dont comment accroître la collaboration, qui est responsable de tel ou tel domaine, comment mettre en place une réglementation commune et établir un train d’incitatifs concernant le transport écologique.

De nombreux gouvernements provinciaux ont déjà mis en place des programmes sur le transport écologique. Le gouvernement fédéral peut jouer un rôle dans les négociations directes avec les ministères provinciaux là où l’harmonisation de ces incitatifs serait avantageuse. Parmi les mesures provinciales encourageant le transport écologique, notons :

  • exemptions d’impôt provincial pour l’achat d’un véhicule éco-énergétique;
  • frais d’immatriculation différentiel favorisant l’acquisition de véhicules éco-énergétiques, et des frais d’assurances basés sur le taux consommation en carburant;
  • établissement de règlements municipaux/provinciaux offrant un accès préférentiel aux véhicules certifiés efficients ou à multi-occupants (p. ex. politiques sur le stationnement, voies réservées aux voitures à multi-occupants et postes de péage, dont les recettes pourraient être allouées à d’autres initiatives éco-énergétiques).

Les initiatives telles que le programme TravelSmart démontrent bien que les citoyens changent leur comportement quand le gouvernement leur fournit de l’information et du soutien, ainsi que de saines solutions de rechange matière de transport.

Répercussions sur la fonction publique

La mise en œuvre de nos options stratégiques de transport écologique nécessitera de vastes négociations et une collaboration entre la fonction publique fédérale et les personnes concernées (entreprises citoyennes, gouvernements et population). Pour ce faire, nous devons d’abord comprendre les changements que subira le rôle des fonctionnaires, et nous devrons nous doter d’une infrastructure et des compétences nécessaires pour amorcer ce changement.

Il est donc très important de penser aux répercussions sur la fonction publique de notre politique en matière de transport écologique. En plus de ces options stratégiques, nous suggérons la mise en place d’une version « 2.0 » du fonctionnaire. L’incidence de nos options stratégiques peut être évaluée en deux volets :

  1. Travail et milieu de travail : Des mécanismes de travail doivent être en place pour permettre aux fonctionnaires d’atteindre leurs objectifs et favoriser une intégration complète des priorités du gouvernement et des options stratégiques mentionnées ci-dessus.
  2. Employés : Les fonctionnaires devront posséder les compétences requises d’un fonctionnaire « 2.0 ».

En milieu de travail, nous devons éliminer les barrières et fournir les outils dont les fonctionnaires ont besoin pour communiquer et interagir rapidement et librement entre eux et avec les intervenants externes. Par exemple, l’on pourrait faciliter le regroupement des intervenants qui travaillent sur le sujet, ou encore mettre en place des technologies et des plateformes communes rendant la collaboration et l’échange d’information plus simples.

Enfin, dans un monde où la consultation est vaste et fréquente, le fonctionnaire devra en faire encore plus. Nous devons donner les bons outils aux employés et les tenir responsables de leur travail.

Le fonctionnaire de 2017 devra acquérir les compétences suivantes pour jouer son nouveau rôle :

  1. maîtrise du Code de valeurs d’éthique : Les fonctionnaires travailleront avec de nombreux intervenants, et ce, plus directement qu’avant, et il leur faudra comprendre toute la portée de leurs responsabilités.
  2. conseils fondés sur le savoir (savoir-faire) : Les fonctionnaires devront se concentrer davantage sur la génération d’information et de preuves, qui seront utilisées pour convaincre les décideurs et autres intervenants.
  3. compétences interrelationnelles : Les compétences en gestion et renforcement des relations avec les intervenants seront plus importantes que jamais.
  4. compétences en matière de technologie : Les fonctionnaires devront être en mesure de traiter un grand volume d’information et ce, sur différentes plateformes.

Notes

  1. Environnement Canada. 2008. Émissions de gaz à effet de serre au Canada : comprendre les tendances, 1990-2006. Ottawa : Environnement Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  2. Transports Canada. 2006. Le coût de la congestion urbaine au Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  3. Gauthier, M., Lepage, L., Simard, L., et Saint-Amant, V., et Ugo Lachapelle. 2002. Évaluation environnementale des infrastructures routières : Vers l’élaboration d’un cadre régional pour intégrer les facteurs de changement climatique. Collection de monographies en recherche et développement. Ottawa : Agence canadienne d’évaluation environnementale. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  4. Nations unies. Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique. Le 9 mai 1992. 1771 UNTS 107. Nations unies. Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Le 11 décembre 1997. 2303 UNTS 148.
  5. Environnement Canada. 2008. Émissions de gaz à effet de serre au Canada : comprendre les tendances, 1990-2006. Ottawa : Environnement Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  6. OCDE. 2008. Le coût et l’efficacité des mesures visant à réduire les émissions des véhicules. Forum international des transports, Centre conjoint de recherche sur les transports. 1er février. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  7. Stiglitz, Joseph. 2006. « A New Agenda for Global Warming ». The Economists’ Voice. Juillet. Vol. 3, no 7, Article 3.

    Stiglitz, Joseph. 2007. « Showdown in Bali ». Project Syndicate. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  8. Congressional Budget Office. 2008. Options for Reducing CO2 emissions. Congrès des États-Unis. Février.

Références

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Réduire l’empreinte écologique du transport de passagers en milieu urbain sur l’environnement en modifiant les habitudes des Canadiens 

Explication de la portée du défi stratégique

Entre 1990 et 2006 au Canada, la quantité totale d’émissions de gaz à effet de serre (GES) liée au transport a non seulement augmenté de 32 pour cent, mais constituait également la deuxième source d’émissions de GES, c’est-à-dire plus de 27 pour cent du total des émissions produites au pays. Plus spécifiquement, le transport de passagers représente 51,2 pour cent des GES émis par le secteur des transports. L’utilisation des voitures, des camions légers et des autobus au Canada a contribué en 2006 à 91,4 pour cent des émissions de GES du transport des passagers. De plus, l’augmentation du nombre de véhicules en milieu urbain, alimentée par une croissance démographique et par l’étalement urbain, contribue non seulement à de plus fortes émissions de GES, mais également à la détérioration de la qualité de l’air et de l’environnement, ce qui a des répercussions sur la santé des Canadiens. Plus encore, la complexité du transport des passagers au Canada s’accentue par l’immensité du pays et par le fait que la population canadienne soit à la fois répartie inégalement sur le territoire et concentrée en milieu urbain.

Bien que l’offre de services de transports alternatifs à l’automobile soit un défi pour les populations vivant dans les milieux ruraux et au sein de petites collectivités, la présente analyse se restreindra aux régions métropolitaines de recensement (RMR) du Canada (selon la définition de Statistique Canada) et s’attardera ainsi au transport de passagers en milieu urbain. En 2008, 80 pour cent des Canadiens demeuraient en milieu urbain et les données indiquent une tendance croissante des Canadiens vers l’utilisation de modes de transport moins écologiques afin de se déplacer (p. ex., préférer la voiture au transport en commun, au vélo ou à la marche). Miser sur la technologie et les infrastructures n’est qu’un élément de l’équation qui permettra de réduire de façon considérable l’empreinte écologique du transport de passagers en milieu urbain sur l’environnement et la santé humaine. Les choix et les habitudes de vie des Canadiens reliés à l’utilisation du transport ont de grandes incidences sur l’environnement et leur santé.

Principaux problèmes abordés et motifs

Selon l’Association canadienne du transport urbain, le Canada est le seul pays membre du G8 qui n’a pas de politique nationale de financement prévisible et à long terme du transport en commun. Des programmes existent certes, cependant, ce constat démontre un manque de vision à long terme non seulement sur le plan du transport en commun, mais également sur le plan de l’ensemble de l’offre que représentent les modes de transports alternatifs. Afin de combler cet écart, le gouvernement devra se doter d’ici 2017 d’une vision à long terme et mettre en place des programmes et des politiques.

Il existe un grand écart entre les ressources disponibles et les besoins et les attentes des citoyens en matière de transports alternatifs (p. ex., services diversifiés, fiables, abordables, sécuritaires et confortables). Bien que des investissements sans précédent aient été effectués au cours des dernières années en matière de transport (principalement en infrastructures), ceux-ci ne semble pas être suffisants. « Dans le cadre d’un récent sondage, les réseaux de transport collectif canadiens ont rapporté un manque à gagner de 20 milliards de dollars pour satisfaire aux besoins en matière d’expansion, de remplacement, et de renouvellement des infrastructures au cours (...) de 2008 à 2012. Sans investissement supplémentaire, la capacité pour les municipalités d’entretenir les réseaux de transport collectif et de répondre à la croissance sera mise en péril. »1 De plus, les statistiques démontrent qu’entre 1996 et 2006, la proportion de Canadiens utilisant le transport en commun pour se rendre à leur travail est passé de 10,1 pour cent à 11 pour cent, soit une faible progression de 0,9 pour cent en 10 ans. Le transport de passagers en milieu urbain est un défi qui touche tous les paliers de gouvernements et aucun ne peut assumer à lui seul les coûts reliés au maintien et au développement des transports alternatifs, d’où le constat que la collaboration est une condition sine qua non de toute intervention publique future. De plus, en l’absence de plan et de vision à long terme, les investissements risquent de ne pas être efficaces et de ne pas donner les résultats escomptés.

Notre recherche a révélé que peu d’études ont été effectuées au sujet des habitudes des Canadiens quant à l’utilisation des divers modes de transport. Ainsi, il est difficile d’élaborer des politiques basées sur les faits. Afin de créer des politiques efficaces, il est nécessaire de comprendre les dynamiques sociales et d’identifier les besoins des citoyens (afin d’éviter que les fonctionnaires s’appuient sur des hypothèses pour développer des politiques en matière de transport). De plus, il faut cibler les besoins selon le but des déplacements des utilisateurs (p. ex., travail, école et loisirs) et selon les catégories d’utilisateurs (p. ex., professionnels, élèves/étudiants, jeunes et personnes âgées).

Le principe pollueur-payeur n’est pas intégré au sein des politiques actuelles en matière de transport de passagers et ce serait un aspect à considérer lors de l’élaboration des politiques futures en cette matière. Les pouvoirs publics n’ont pas encore réussi à transférer les coûts environnementaux aux utilisateurs (mécanisme de marché/pollueur-payeur) des divers modes de transports. Par exemple, lorsque nous utilisons une voiture, nous payons pour la voiture elle-même, pour son entretien, pour le carburant, mais non pour la pollution qui en résultera et pour les mesures que nous devrons prendre pour contrebalancer les effets négatifs de son utilisation. Sans légiférer de façon contraignante, la manière la plus efficace et rapide de changer les habitudes des gens est l’effet sur le portefeuille : « In a market economy, behaviour is very, very easy to manipulate. Just manage pricing. When prices go up, buyers look for an alternative. When prices go down, they head for lower- priced alternative. »2 Ainsi, en absorbant les coûts des effets négatifs de leurs comportements, les citoyens opteraient peut-être pour des choix de modes de transport à la fois plus écologiques et plus économiques.

La compréhension des compétences et du partage des rôles et des responsabilités en matière de transport des passagers en milieu urbain n’est guère simple. Malgré des juridictions à l’échelle municipale, provinciale/territoriale et fédérale claires et précises pour chacun de ces niveaux, les défis et les enjeux entourant le secteur du transport dépassent de plus en plus les compétences d’un seul palier du gouvernement (p. ex., la réduction des émissions de GES du Canada dans le but d’atténuer les répercussions des changements climatiques), d’où la complexité des rôles et des responsabilités en cette matière. Dans ce contexte, le gouvernement fédéral peut difficilement faire autrement que d’offrir du financement et de stimuler la recherche. Il est évident qu’une collaboration s’impose entre les différents paliers du pouvoir public.

Résumé de l’analyse et des moyens d’actions

Historique

« L’évolution des transports fut d’une grande complexité et reliée à l’évolution spatiale des systèmes économiques ».3 Les innovations technologiques en matière de moyens de transport se sont développées en fonction de systèmes économiques de plus en plus exigeants en termes de performance, de puissance, de rapidité et de capacité à transporter un plus grand nombre de biens et de passagers. Au cours des dernières années, sous la pression des gouvernements et de la population, on observe une tendance de la part des fabricants d’automobiles vers une production de véhicules plus écologiques.

Malgré cette nouvelle tendance, de plus en plus d’organismes gouvernementaux et non gouvernementaux à caractère environnemental soutiennent que la demande croissante de véhicules tant au Canada qu’à l’échelle mondiale neutralise et mine les gains environnementaux. Un changement d’habitudes et de la culture de consommation s’avère indispensable pour réduire considérablement l’impact écologique du transport de passagers en milieu urbain sur l’environnement et la santé des Canadiens.

Tendances observées d’ici 2017

Malgré les investissements des gouvernements dans les systèmes de transports et en dépit des progrès effectués à ce jour en matière d’environnement et d’une conscience environnementale de plus en plus présente au sein de la population canadienne, l’habitude de privilégier la voiture pour se déplacer semble être bien ancrée dans la vie quotidienne des Canadiens d’un bout à l’autre du pays. En effet, en 2006, le parc de véhicules légers au Canada comprenait 18,5 millions de voitures/camions légers/fourgonnettes qui ont parcouru approximativement 300 milliards de kilomètres, ce qui indique une hausse du nombre de véhicules légers et de la distance parcourue pour ce genre de véhicules comparativement à 2005 qui se chiffrait à 17,9 millions de véhicules et à 287 milliards de kilomètres. Dans la perspective 2017, l’enjeu est de taille, car il faudra tenter de changer les habitudes des Canadiens en ce qui concerne leurs choix de modes de transport, et ce, en trouvant des incitatifs afin de diminuer significativement le nombre de déplacements effectués.

L’augmentation des émissions de GES liées au transport de passagers est due à une série de facteurs démographiques, économiques, technologiques et sociaux. À titre d’exemple, l’augmentation de la population, qui ne cessera de croître d’ici 2017, contribue à une augmentation du nombre de véhicules, ce qui a un lien direct avec l’augmentation des émissions de GES. À l’inverse, l’augmentation du prix de l’essence inciterait davantage les gens à utiliser les transports en commun, diminuant ainsi les émissions de GES. Cela incite à une réflexion sur les habitudes des Canadiens en ce qui a trait à l’utilisation et à leur choix de modes de transport pour se déplacer ainsi que sur l’efficacité des politiques publiques en matière de transport de passagers.

Par ailleurs, l’étalement urbain engendre une dépendance accrue envers les modes de transports motorisés et contribue à l’augmentation de la distance parcourue par les travailleurs pour se rendre au travail, aggravant ainsi la congestion dans les villes canadiennes. Le développement des réseaux de transports de passagers tant sur le plan de l’aménagement de routes pour répondre à la présence d’un nombre plus élevé de voitures, que de la construction de nouvelles infrastructures pour le transport en commun, ont des répercussions sur l’environnement et la santé des Canadiens.

En termes de modes de transport alternatifs, une étude de Statistique Canada sur les habitudes de navette et sur le lieu de travail des Canadiens (2006) nous informe que, dans plusieurs régions métropolitaines de recensement, les progrès du point de vue de l’utilisation du transport durable ont surtout été réalisés chez les travailleurs âgés de moins de 35 ans, les taux d’utilisation de ce type de transport ayant généralement peu progressé chez les 35 ans et plus.

Avec les avancées et les innovations technologiques des dernières années sur le plan de l’efficacité énergétique des modes de transport (p. ex., les véhicules hybrides et électriques), les gens semblent espérer et croire que la technologie réglera les problèmes environnementaux et qu’ils vont pouvoir continuer leur train de vie sans changer ou en changeant modestement leurs habitudes actuelles de vie et de consommation. Cependant, tel que le souligne le Programme des Nations Unies pour l’environnement, « bien qu’il y ait eu modernisation technologique des transports aériens et terrestres au cours des dernières décennies, la demande croissante de transport mine les gains environnementaux. »4

Afin de réduire de façon considérable les émissions polluantes produites par le transport de passagers en milieu urbain, l’Agence européenne pour l’environnement soutient dans son rapport Climate for a Transport Change que « technology can deliver some of the greenhouse gas emissions reductions needed – but not all. Behavioural changes are also needed to deliver net reductions ».5

Exemple européen

En Europe, les villes font également face au défi du transport des passagers et à ses répercussions néfastes sur l’environnement, la santé et l’économie. En 2007, la Commission des Communautés européennes (CCE) publiait le Livre vert – Vers une nouvelle culture de la mobilité urbaine dans le but d’amorcer une réflexion et de repenser la mobilité urbaine : « L’Europe doit mettre sa force de réflexion, de proposition et de mobilisation au service des politiques décidées et mises en œuvre localement. » La Commission a réalisé une vaste consultation publique qui a permis de faire ressortir des axes de réflexions et des pistes de solutions et ce, tout en impliquant les acteurs concernés pour finalement en arriver à une stratégie globale. Au cours de l’exercice, une idée dominante est revenue continuellement : « Les politiques de mobilité urbaine, pour être efficaces, doivent adopter une approche aussi intégrée que possible, combinant les réponses les plus adaptées à chaque problème : innovation technologique, développement des transports propres, sûrs et intelligents, incitations économiques ou modifications règlementaires. »

Cet exemple en est un parmi tant d’autres, mais il vise à démontrer qu’au Canada les débats publics impliquant les citoyens, le public cible et les acteurs concernés sur le plan du transport des passagers n’ont pas eu lieu. Dans ce contexte, il devient ardu de projeter des moyens d’actions alors qu’une étape primordiale, celle de la réflexion sur notre enjeu stratégique, ne semble pas être prioritaire à l’échelle nationale. Quels seront les résultats d’un tel projet en Europe? L’avenir nous le démontrera, mais l’Europe semble avoir une longueur d’avance puisque le Livre vert indique déjà que « c’est grâce à une action déterminée au niveau local que la stratégie définie en commun, au niveau européen, pourra être un succès. »

Commission des Communautés européennes, Livre Vert, 2007

Juridictions, rôles et responsabilités

La problématique du transport des passagers est amplifiée par les différentes juridictions traitant ce sujet au pays. En effet :

« Le gouvernement fédéral est partiellement responsable du cadre réglementaire régissant la protection de l’environnement. La plupart des responsabilités à ce chapitre relèvent des gouvernements provinciaux ou territoriaux ou des municipalités. La législation fédérale s’applique à l’exploitation des installations fédérales et (en vertu du pouvoir constitutionnel de réglementer les échanges commerciaux et le commerce) aux normes de performance des embarcations ou véhicules neufs, mais pas aux activités des transporteurs routiers ou des usagers de routes privées, activités relevant des provinces. Le gouvernement fédéral peut également réglementer les émissions des véhicules, la composition des carburants et les produits toxiques au titre de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) et a toujours formulé les lignes directrices sur les normes des carburants qui sont ultérieurement adoptées par la plupart des provinces...

[Plus particulièrement,] les transports urbains sont de compétence provinciale et municipale. La participation du gouvernement fédéral a été minime et se limite à la réglementation des émissions et de la sécurité des véhicules et à des dépenses spéciales. Les infrastructures routières sont fournies à même les recettes publiques générales, principalement par les municipalités, même si les subventions provinciales et les projets de construction de routes peuvent y jouer un rôle. »

Fleming, Brian, et al. 2001. Examen de la Loi sur les transports Canada.

Moyens d’actions/Innovations

Pour faire suite à l’analyse de notre défi stratégique, nous proposons ci-dessous quelques moyens d’actions qui permettraient au gouvernement canadien de mettre en place des programmes et des initiatives plus efficaces et ciblés, basés sur des faits concrets. Il s’agit de pistes de réflexion afin de se rapprocher d’un modèle idéal pour le transport des passagers en milieu urbain. À notre avis, un modèle idéal pour le Canada en 2017 serait que, pour tous les Canadiens vivant en milieu urbain, les modes de transports alternatifs soient des choix sensés et soient privilégiés par ces derniers pour la plupart de leurs déplacements.

  1. Mettre sur pied un Forum national, possiblement annuel avec des activités de suivis en ligne, où politiciens, fonctionnaires, groupes d’intérêts et citoyens discuteraient d’enjeux majeurs en matière de transport de passagers. Des groupes de travail se pencheraient sur divers dossiers; chercheraient des solutions pour répondre aux enjeux et aux défis soulevés et proposeraient des plans d’actions, des mesures concrètes et innovatrices prenant en considération les spécificités de chaque région et des besoins des citoyens. Les membres du Forum témoigneraient du travail accompli et des leçons retenues.

    Dans cette perspective, le Forum faciliterait l’établissement de partenariats et de réseaux avec diverses institutions du savoir telles que les universités, les organismes non gouvernementaux et communautaires, le secteur privé et les municipalités. Créer et valoriser un espace propice à la collaboration, au partage d’information ainsi qu’à l’échange et au débat d’idées entre les différents experts, incluant la fonction publique, est de mise, et ce, afin d’être en mesure de maximiser le potentiel que procure ces milieux d’expertise. Cet espace collaboratif que procurerait le Forum permettrait également une meilleure compréhension des compétences de chaque palier du gouvernement ainsi que des rôles et des responsabilités des divers acteurs clés. Finalement, les participants au Forum, comprenant une panoplie d’acteurs de divers milieux, pourront aider à forger une vision à long terme quant au défi que pose le transport des passagers en milieu urbain.
  2. Miser sur la recherche :
    1. stimuler et investir de manière stratégique dans la recherche dans le but de mieux comprendre les comportements et les habitudes des Canadiens, ainsi que les motivations et les raisons derrières ceux-ci, par rapport à leur utilisation des modes de transport pour se déplacer (p. ex., créer un fond de recherche exclusivement à ces fins); et,
    2. développer une méthodologie de recherche qui permettrait non seulement de comprendre les comportements et les habitudes des Canadiens à l’échelle du pays, mais également, de faire état des tendances, des réalités spécifiques et des besoins particuliers en matière de transport de passagers des différentes régions / centres urbains du Canada.
  3. Mettre en place des projets pilotes avec quelques centres urbains : des études et des analyses seraient effectuées non seulement sur les comportements et les habitudes des citoyens, mais également sur les données qui font état de la situation sur le plan du transport de passagers de chacune des localités ainsi que de l’efficacité des programmes et politiques en place. Une fois cette étape complétée, un groupe de travail comprenant des représentants de la ville en cause, du provincial et du fédéral, des organismes communautaires et du secteur privé serait formé dans le but de développer une stratégie de transport de passagers efficace et taillée aux besoins de cette ville. L’interaction entre les différents acteurs impliqués dans ce groupe faciliterait une meilleure compréhension des rôles, des responsabilités et des compétences de chacun par rapport au projet; et un plan d’action pour mettre en place cette stratégie suivrait. Ces projets pilotes seraient un précurseur d’un projet de société plus vaste qui étudierait les habitudes des Canadiens dans les milieux urbains par rapport à leur choix de modes de transport. Ils permettraient également d’évaluer, de tirer des leçons et d’assurer une rétroaction afin de parfaire à la fois la méthodologie de recherche (ex. les enquêtes, les sondages, les entrevues et les consultations) et la mise en place de groupes de travail. Ces expérimentations mettraient en lumière des pistes en termes de solution.
  4. Donner l’exemple : la fonction publique fédérale doit agir comme leader, donner l’exemple et devenir un « modèle vert » auprès des Canadiens dans la quête d’une réduction de l’empreinte écologique du transport des passagers en milieu urbain, et ce en encourageant :
    1. l’utilisation du transport en commun (p. ex., l’employeur pourrait payer la totalité des frais de transport en commun pour ses employés, reconnaître une portion du travail effectué par les employés lors de leurs déplacements maison-travail en utilisant le transport en commun ou encore prendre en considération l’accessibilité des transports en commun lorsque vient le temps de choisir la localisation des immeubles fédéraux);
    2. le co-voiturage (p. ex. l’employeur pourrait défrayer les coûts de stationnement pour une voiture qui transporte au moins 4 personnes pour se rendre au bureau);
    3. les modes de transports alternatifs (p. ex., installer des commodités comme des douches, des vestiaires, des endroits pour laisser les vélos ou des supports à vélos dans les milieux de travail, mettre à la disposition des employés quelques vélos pour les déplacements pendant la journée et privilégier l’utilisation des transports durables en priorité dans les politiques de déplacement des ministères);
    4. la réduction des déplacements (p. ex., l’employeur peut encourager le télétravail ou les heures de travail comprimées, ainsi que les téléconférences/ vidéo-conférences et l’utilisation du Web 2.0);
    5. le renouvellement du parc d’automobiles de la fonction publique avec des véhicules écologiques (p. ex., hybrides et électriques);
    6. la mise en œuvre d’un projet pilote de recherche au sein de la Fonction publique afin de comprendre les habitudes des fonctionnaires en matière de transport. Ainsi, ce projet pilote permettrait d’avoir un échantillon de citoyens en ce qui concerne leurs habitudes liées à l’utilisation du transport en milieu urbain. La fonction publique tirerait des leçons et des conclusions de cette initiative et pourrait les « exporter ailleurs » ou du moins faire part de cette expérience à ses partenaires.
  5. Utiliser le potentiel que représentent les technologies de l’information et des communications à des fins de sensibilisation et de consultation de la population. La sensibilisation est un moyen d’action qui aura des effets à long terme et qui a plus de chance de fonctionner avec les générations plus jeunes. Ainsi, la sensibilisation doit cibler les jeunes et doit être adaptée à leur réalité qui est ancrée dans les technologies de l’information et des communications (p. ex., des kiosques sur Second Life et des vidéos sur YouTube). Quant à la consultation, créer des interactions directes via, par exemple, des pages Web et des forums de discussions en ligne serait une voie à explorer afin de rejoindre davantage de Canadiens et d’obtenir de la rétroaction sur leurs choix et leurs habitudes liés à leur utilisation des modes de transport.
  6. Dans le but de limiter l’impact des automobiles en milieu urbain sur l’environnement, le principe du pollueur-payeur tend à imputer au pollueur (propriétaires d’automobiles) les dépenses relatives à la prévention ou à la réduction de la pollution dont il pourrait être l’auteur (p. ex., émission de GES). L’application de ce principe vise à anticiper un dommage et à fixer une règle d’imputation du coût des mesures en faveur de l’environnement. Ainsi, les futures politiques ou programmes pourraient intégrer des mesures telles que:
    1. l’implantation d’une tarification liée au kilométrage parcouru (p. ex., une ligne spécifique dans ce but dans la déclaration d’impôt et l’implantation d’une vignette électronique qui permettrait la lecture du kilométrage parcouru par une véhicule à l’aide des lecteurs optiques ou des satellites);
    2. l’application du bonus-malus écologique : récompenser les bonnes habitudes et pénaliser les pollueurs (p. ex., réduction du prix d’achat d’une voiture écologique ou, à l’opposé, plus une voiture est polluante, au delà d’un seuil pré-établi, plus la pénalité payée par son propriétaire est élevée);
    3. récompenser la mise à la caisse d’une voiture vieille de plus d’un certain nombre d’années.

Étude de cas mettant en valeur une approche intégrée

La ville de Portland, un modèle d’approche intégrée en transport durable

À Portland, le transport collectif est une partie intrinsèque du plan de développement de la ville, étalé sur 40 ans (vision à long terme). Avec le transport en commun, on veut non seulement réduire la pollution, mais aussi empêcher l’étalement urbain. La voiture est toujours le moyen de locomotion le plus populaire. Cependant, la situation est en train de changer, puisqu’il y a toujours plus d’usagers des transports collectifs! Pour mettre en œuvre son plan, Portland a dû faire des investissements importants sur le plan de son réseau de transport en commun (p. ex., développement de lignes de tramway, achats d’autobus répondant aux besoins des clientèles, remise en état et développement des infrastructures). Il a fallu une volonté politique et de la diversité au niveau du financement des nouvelles infrastructures. Le gouvernement fédéral a contribué au financement conjointement avec la ville et les citoyens. L’appui de la population était primordial pour la réussite d’un tel projet et un référendum ayant comme objectif de valider le consentement des citoyens a eu lieu. La volonté des citoyens validée, une taxe spéciale a été instaurée pour assumer une partie du financement des nouvelles infrastructures.

Pour assurer la réussite du plan de développement, des innovations majeures ont été ajoutées à l’offre de transport en commun: le passage gratuit pour accéder au centre-ville, des équipements de pointe pour l’embarquement et le transport des personnes handicapées, des supports à vélo à l’intérieur des autobus, et plus encore. Après quelques années de mise en œuvre, les résultats se font déjà sentir pour la ville de Portland: un recul de l’étalement urbain, un intérêt grandissant pour le centre-ville et le développement de nouveaux quartiers centraux desservis par le transport en commun.

Source : Société Radio-Canada, Portland fait le pari du transport collectif (2005)

Incidences de notre défi stratégique sur l’avenir de la fonction publique

Vision à moyen et long terme

L’élaboration et l’adoption d’une vision à long terme pancanadienne en matière de transport de passagers s’avèrent être une nécessité et une première étape incontournable afin de développer des politiques et des programmes ainsi que de mettre en place « des plans de transport et d’aménagement du territoire qui font du transport collectif le principal moyen de répondre à la croissance future de la demande en matière de transport »6 des municipalités et de réduire de manière significative l’émission de GES produit par le secteur du transport de passagers en milieu urbain au Canada.

Un élément essentiel d’une vision à long terme efficace est la compréhension des comportements et des habitudes des Canadiens par rapport à leurs choix de modes de transport pour se déplacer. À l’heure actuelle, peu de recherches s’effectuent dans ce domaine et ainsi, la fonction publique fédérale élabore des politiques publiques et des programmes qui s’inscrivent dans la continuité sans réellement comprendre les besoins et les attentes des Canadiens.

Sans une vision à long terme basée sur des études, il y a danger que les efforts de la fonction publique ne soient pas coordonnés et ne mènent pas aux résultats escomptés. Les ressources, humaines et financières, seraient donc « gaspillées », ce qui pourrait remettre en question la manière dont la fonction publique gère les fonds publics.

Approche intégrée/travailler en complémentarité

Au lieu de regarder le défi en silo, la fonction publique devra adopter une approche capable d’avoir une vue d’ensemble (niveaux fédéral, provincial et municipal), permettant ainsi d’accroître l’efficacité et d’assurer un impact positif des politiques publiques et des programmes gouvernementaux. Pour y arriver, les fonctionnaires devront posséder une excellente connaissance de ce qui se fait sur le plan du transport des passagers au delà de leur champ d’expertise. Ils devront également être bien informés de l’ensemble des politiques, des programmes et des services offerts dans tous les ministères fédéraux qui pourraient avoir un impact sur le transport des passagers.

Le changement des habitudes des Canadiens doit s’inscrire dans un vaste projet de société dans le cadre duquel une approche holistique et intégrée soit privilégiée. Pour ce faire, il est primordial d’assurer des investissements continus et complémentaires en matière de transport de passagers en milieu urbain sur le plan de la sensibilisation, des infrastructures, de la technologie, des énergies propres, de la recherche et de l’aménagement du territoire.

Juridictions partagées et multitude de partenaires et d’acteurs

Notre défi stratégique est un exemple typique des défis que devra affronter la fonction publique canadienne dans l’avenir. À l’heure de la mondialisation où tous les enjeux et les acteurs sont interdépendants, le Canada et la fonction publique ne peuvent prétendre résoudre ces défis complexes sans collaborer avec les autres instances gouvernementales et des intervenants extérieurs (p. ex., organismes non gouvernementaux et communautaires, le secteur privé et les chercheurs universitaires). Le domaine du transport des passagers, tout comme beaucoup d’enjeux auxquels la fonction publique canadienne devra faire face dans l’avenir, est complexe et de juridictions partagées. Le gouvernement doit s’adapter et trouver des façons de collaborer efficacement avec les autres instances gouvernementales et une multitude de partenaires.

Approche proactive

Au cours des dernières années, la fonction publique a démontré une approche plus réactive que proactive afin de proposer des initiatives, élaborer des politiques, mettre en place des programmes et offrir des services. Cela, souvent en réaction à des événements d’envergures tels que les attentats du 11 septembre, l’affaire Maher Arar, la crise du SRAS et les conséquences des changements climatiques. Anticiper les défis auxquels le Canada devra faire face en 2017 et surtout, agir sur ces derniers sera primordial pour la fonction publique afin d’éviter ou minimiser les conséquences de crises et par le fait même, assurer le bien public. Adopter une approche plus proactive aidera également le gouvernement en place à améliorer sa crédibilité et le lien de confiance envers les citoyens canadiens.

Réduire l’empreinte écologique du transport des passagers en misant, entre autres, sur le changement des comportements et les habitudes des Canadiens exigera donc de la part de la fonction publique l’utilisation d’une approche proactive. Celle-ci assurera que le Canada puisse à la fois prévoir et planifier la diminution de ses émissions de GES tout en collaborant activement à la recherche de solutions novatrices et ce, afin d’empêcher que les centres urbains canadiens ne soient aux prises avec des problèmes de congestion résultant d’une croissance démographique en milieux urbains combinée avec le phénomène de l’étalement urbain encore plus criant en 2017.

Changement de paradigme envers l’expérimentation et le risque

L’élaboration et la mise en place d’initiatives et de projets innovateurs, tant en termes de technologie, de recherche que de collaboration, visant à la fois à modifier les comportements et les habitudes des Canadiens et à répondre à leurs besoins et à leurs attentes nécessiteront une plus grande ouverture de la fonction publique sur le principe que « l’expérimentation est une bonne chose ». En d’autres mots, cette nécessité d’ouverture forcera une remise en question quant à l’attitude plutôt réservée qu’a la fonction publique actuellement envers l’expérimentation, la prise de risque et l’échec. La fonction publique devra valoriser l’expérimentation dans le but d’apprendre, d’évaluer et de tirer des leçons, ce qui lui permettra d’élaborer et de mettre en place des politiques publiques, des programmes et des services innovateurs et ciblés et ce, tout en restant imputable et intègre dans la gestion des fonds publics et tout en étant capable de justifier les résultats de ses « expérimentations » en toute transparence auprès des Canadiens.

Conclusion

Notre défi stratégique est très complexe et cette complexité se reflète autant sur le plan des juridictions partagées des divers paliers gouvernementaux concernés que de la prise en considération des facteurs démographiques, sociaux et économiques. De plus, l’empreinte écologique du transport de passagers en milieu urbain sur l’environnement constitue seulement l’un des aspects qui illustrent l’impact de l’activité humaine sur le climat et la santé des Canadiens. Ainsi les moyens d’actions à prendre par les pouvoirs publics devraient s’inscrire dans une stratégie plus vaste et, plus spécifiquement, dans un plan environnemental à long terme du gouvernement canadien.

Il est vrai que les incidences sur la fonction publique identifiées et les moyens d’actions proposés demanderont un changement en ce qui a trait à la culture organisationnelle de la fonction publique canadienne et des méthodes de travail actuelles. Bien que notre défi stratégique se rapporte à un enjeu bien défini, il est facile d’exporter les incidences et les idées mises de l’avant dans cette analyse à d’autres enjeux stratégiques touchant divers champs de compétences. Notre vision pour la fonction publique en 2017 partage des principes d’ouverture sur le monde et sur ses citoyens, de partenariat, de connaissances et de proactivité qui sont fondamentaux pour mettre en place des politiques et des programmes intégrés prenant en compte et répondant aux besoins de la population canadienne.

Le défi qui se pose pour le gouvernement sera de bien saisir et comprendre les habitudes des Canadiens ainsi que les motivations et les raisons derrières celles-ci, et ce, afin d’être en mesure de développer des politiques publiques efficaces et écologiques qui faciliteront un changement d’habitudes et répondront aux besoins des Canadiens en matière de transport de passagers. La tendance actuelle telle que décrite ci-dessus porte à croire que, si aucun changement en ce qui a trait aux habitudes ne s’opère dans la population canadienne d’ici 2017, les effets négatifs du transport de passagers sur l’environnement et la santé seront accentués et, par le fait même, s’attaquer au problème à ce moment sera plus complexe et coûteux.

Notes

  1. Association canadienne du transport urbain. 2008. Un paysage en évolution: l’investissement fédéral en transport collectif dans l’ensemble du Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  2. Cato, Jeremy. 2009. « Forcing consumers to do the right thing. » The Globe and Mail. 28 janvier.
  3. Rodrigue, Jean-Paul. 2009. Les transports depuis la révolution industrielle. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  4. Programme des Nations Unies pour l’environnement. 2009. « Transport. » Connexion pour un climat neutre (CN Net). (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  5. Agence européenne pour l’environnement. 2008. Climate for a transport change, TERM 2007: indicators tracking transport and environment in the European Union. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  6. Association canadienne du transport urbain. 2009. L’ACTU recommande: Comment surmonter le défi du sous-financement dans le secteur du transport collectif. (Consulté le1er juin 2009). Sur Internet

Références

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Vers un modèle ÉCOnomique durable

L’activité humaine met à si rude épreuve les fonctions naturelles de la Terre qu’il nous est désormais impossible de tenir pour acquis que les écosystèmes de la planète seront en mesure de répondre aux besoins des générations à venir. [Traduction]

UN Millennium Ecosystem Assessment. 2005. Living Beyond Our Means : Natural Assets and Human Well-Being – Statement from the Board.

L’énoncé du problème

L’économie canadienne, tout comme celle de nombreux autres pays, repose sur l’hypothèse suivante : riche à l’infini en énergie et en ressources naturelles peu coûteuses, notre planète est capable aussi d’absorber en quantités illimitées tous nos déchets. Ce modèle économique dominant définit la prospérité comme étant la croissance perpétuelle du produit intérieur brut (PIB). Pourtant, l’intensité avec laquelle nous utilisons nos ressources en vue de maintenir, voire d’accroître notre prospérité est impossible à soutenir; essoufflée, la planète ne pourra bientôt plus nous assurer les ressources et les services essentiels à la survie de notre économie. Le phénomène a pris des proportions mondiales, comme en témoignent les rivières polluées, les forêts en voie de disparition, la piètre qualité de l’air dans les villes ainsi que les changements climatiques.

Dans le modèle actuel, l’exploitation intensive de nos ressources s’accompagne d’une détermination à réduire les coûts en privilégiant l’efficience économique. Nos efforts de rationalisation ainsi que les économies d’échelle que nous avons pu réaliser ont contribué à réduire le nombre d’intervenants, la diversité de production et les excédents dans les réseaux de distribution. D’où une économie fortement concentrée et une interdépendance des pays qui les rend plus vulnérables au moindre choc. Les effets de plus en plus marqués que, partout sur la planète, des maladies infectieuses comme la grippe aviaire ou l’encéphalopathie spongiforme bovine peuvent avoir sur les grands producteurs de viande sont l’un des nombreux indicateurs des dangers de l’imprévu.

Politiques : le défi à relever

Le modèle économique actuel n’est plus viable : la communauté mondiale l’a admis pour la première fois à la veille du Sommet de la Terre de 1992, une prise de conscience qui continue depuis de s’accentuer. À l’heure actuelle, que ce soit aux sommets du G8, aux réunions de l’ONU ou à n’importe quelle autre tribune internationale, on s’entend de plus en plus à reconnaître que la viabilité environnementale et économique passe invariablement par une prise en compte réelle, dans nos décisions économiques, des coûts environnementaux1.

Cela dit, il est difficile de déterminer quels pays devraient agir en premier, et de quelle façon. Il ne sera guère plus simple de changer les mentalités sur des questions comme l’utilisation des ressources et la prospérité. Dans une économie mondialisée, les pays qui se soucient le moins de l’environnement et qui produisent à peu de frais leurs biens et services sont les grands vainqueurs, à court terme du moins. Divers pays, des grands comme des petits, appliquent de plus en plus cette formule gagnante. Face à la montée de la classe moyenne en Asie, et compte tenu de l’attrait certain que présentent partout la richesse et le confort des Occidentaux, tout porte à croire que, si l’on n’y prend pas garde, ses effets continueront de s’intensifier bien après 2017.

Au fil des ans, une certitude a fini par s’imposer : c’est dès maintenant qu’il faut nous mettre à l’œuvre, tandis que nous pouvons encore agir en préservant un minimum de cohérence, sans quoi les changements nous seront imposés, et le prix à payer sera plus élevé. C’est ainsi, par exemple, que les changements climatiques influent déjà sur les gains à l’exportation du Canada : les hivers plus doux qu’a connus la Colombie-Britannique ont exposé les forêts à la voracité du dentroctone du pin ponderosa et les dommages s’élèvent plusieurs milliards de dollars; les sécheresses successives dans les Prairies ont également fait perdre des milliards de dollars en revenus agricoles2. Et ce n’est qu’un début. Dans The Economics of Climate Change, Nicholas Stern estime qu’en investissant dans les changements climatiques 1 % du PIB mondial, on pourrait réduire de 20 % ce qu’il nous en coûtera de refuser d’agir3.

Le défi que devront relever les artisans des politiques consiste à définir et à faire appliquer un modèle nouveau – ÉCOnomique – devant reposer sur de nouvelles façons de penser, de vivre, de produire et de consommer, un modèle dans lequel notre utilisation des ressources prendra davantage en compte les capacités de la planète et où la résilience face à l’imprévu sera tout aussi importante que la poursuite du rendement et des économies d’échelle. Au Canada, ce défi prendra la forme notamment d’une prise de conscience réelle de notre capacité à faire en sorte que ce virage puisse se concrétiser partout.

Portée et analyse

Notre analyse a porté principalement sur les systèmes énergétique et alimentaire au Canada. Un système est un ensemble complexe formé d’une variété d’éléments interdépendants qui créent des schémas de comportement parfois impossibles à contrôler ou même à prévoir. Les écosystèmes en sont un exemple, de même que l’économie planétaire. La production et l’utilisation des ressources énergétiques et alimentaires font partie intégrante de l’économie et illustrent parfaitement les changements que celle-ci doit traverser en conséquence des bouleversements qu’elle a fait subir à l’environnement. Dans notre analyse, nous avons observé les tendances économiques et environnementales aussi bien que les obstacles à la viabilité, et ce, à divers niveaux : recherche et développement (R-D), production, distribution et consommation.

Nous avons examiné la situation à l’échelle nationale, et sans nous limiter aux champs de compétence fédérale. En effet, les politiques gouvernementales touchent pour ainsi dire tous les aspects de la production énergétique et alimentaire au quotidien et, de ce fait, marquent l’intervention de tous les ordres de gouvernement. Certaines considérations internationales entrent aussi en jeu. Bon nombre des obstacles à la viabilité que l’on peut observer au Canada se retrouvent partout, témoignant ainsi de ce que l’économie est un système ancré dans les vastes écosystèmes de la planète.

Nous avons cerné deux grands obstacles à la viabilité et à la résilience :

  1. nos habitudes de production et de consommation reposent sur une exploitation intensive des ressources ;
  2. le degré de concentration est très élevé.

1. Exploitation intensive des ressources

Au Canada, production et consommation sont synonymes d’une exploitation massive de nos ressources. La production et le raffinage du pétrole et du gaz, notamment du côté des sables bitumineux, ont une très forte intensité carbonique. En outre, même si nous produisons de l’électricité en quantités importantes à partir de sources peu polluantes, y compris de l’hydroélectricité et de l’énergie nucléoélectrique, les sources d’énergie renouvelable restent en bonne partie inexploitées au Canada. C’est ainsi, par exemple, qu’en 2007 moins de 1 % de notre électricité provenait de l’énergie éolienne. Pourtant, au Québec seulement, on estime à 100 000 mégawatts (MW), soit l’équivalent de 40 % de la demande, le potentiel en énergie éolienne qui se trouve dans un rayon de 25 kilomètres des lignes de transmission4. Qui plus est, notre potentiel hydroélectrique non utilise représente plus du double de nos capacités actuelles, et la biomasse que nous tirons de sources forestières et agricoles a un potentiel énergétique qui équivaut à 62 % de production d’origine fossile5.

Certaines régions du Canada demeurent aussi largement tributaires de combustibles fossiles tels que le charbon, ce qui entraîne une multitude de problèmes environnementaux. La pollution atmosphérique (smog et précipitations acides) et les émissions de gaz à effet de serre (GES) contribuent aux changements climatiques. De 1990 à 2006, les émissions de GES ont augmenté de 53 % dans nos industries de combustibles fossiles, de 22 % dans nos industries alimentées aux combustibles fossiles, et de 25 % pour l’ensemble de nos industries6. D’ici 2020, dans un scénario de maintien du statu quo, elles devraient avoir grimpé de plus de 18 % par rapport aux niveaux de 20047. Nos émissions ayant été estimées à 23 tonnes de dioxyde de carbone (CO2) par habitant, le Canada se situe au troisième rang mondial des pays émetteurs8. Cela revient à dire non seulement que notre modèle de production énergétique est à fort coefficient de ressources, mais aussi que chacun et chacune d’entre nous consomme plus d’énergie que presque tous les autres habitants de la planète.

Enfin, les investissements fédéraux et provinciaux en R-D en vue de mettre au point des technologies visant à réduire notre utilisation d’énergie et d’atteindre une écoefficacité accrue ont chuté. Ils ont atteint leur plus haut niveau dans les années 1980 pour atteindre aujourd’hui un niveau qui nous place derrière les autres pays du G8. Nos industries ont, quant à elles, investi dans le même type de recherche en moyenne 0,75 % de leurs revenus au cours de la dernière décennie, ce qui représente moins du cinquième de ce qu’elles ont investi ailleurs (3,8 % de leurs revenus)9.

2. Forte concentration

La concentration et la centralisation que prévoient nos modèles de production et de consommation ont donné des résultats intéressants sur le plan de l’efficacité et des coûts, mais des risques nouveaux sont également apparus. En Amérique du Nord, par exemple, la production d’électricité se concentre dans d’énormes centrales. Celles-ci sont reliées aux consommateurs par l’entremise d’un vaste réseau qui bénéficierait certainement d’investissements plus vigoureux dans nos capacités de transmission et dans des technologies « intelligentes ». Notre réseau opère à sa capacité maximale, accroissant ainsi la vulnérabilité de l’approvisionnement, et se montre de moins en moins apte à répondre à la demande durant les périodes de forte consommation ainsi qu’à permettre l’intégration de sources nouvelles, intermittentes et à grande échelle, comme l’énergie éolienne. Les causes fondamentales de cette tendance sont multiples : le faible taux de rendement des investissements, la longue période de gestation des projets de transmission, l’incertitude découlant du régime de réglementation. La panne de 2003 qui a plongé dans l’obscurité tout le nord-est du continent s’est produite lorsqu’une centrale de l’Ohio s’est trouvée hors circuit. Cinquante millions de personnes ont alors été privées d’électricité et les pertes économiques se chiffrent à plus de 6 milliards de dollars, ce qui illustre parfaitement l’actuelle vulnérabilité du système10.

Du côté du système alimentaire, la poursuite du rendement économique a affaibli la diversité des canaux de production, de traitement et de distribution, tout se trouvant concentré entre les mains d’un petit nombre d’intervenants. Depuis 25 ans, le nombre de fermes a diminué d’environ 3 000 tandis que celui des grandes entreprises agricoles a triplé11, les producteurs se trouvant de plus en plus forcés de choisir entre une expansion propice à de plus grandes économies d’échelle ou l’abandon pur et simple. De 1990 à 2007, le nombre d’épiceries au Canada est passé de quelque 34000 à 28000, la consolidation des grandes chaînes semblant un moyen de résister face à Wal-Mart et Costco12. La concentration et la centralisation ont également un rôle à jouer dans l’émergence du marché des aliments biologiques. À l’heure actuelle, la majorité des consommateurs canadiens se procurent des aliments bios auprès des grands marchés d’alimentation. Ces aliments proviennent aussi de grandes entreprises agricoles très éloignées des consommateurs13. L’espace d’étalage dans les épiceries et les grands magasins d’alimentation demeure inaccessible à la plupart des petits producteurs et aux vendeurs qui ne disposent ni d’un gros budget de publicité ni des ressources nécessaires pour pouvoir offrir des rabais aux détaillants14.

La mise en place d’un modèle ÉCOnomique viable et résilient passe nécessairement par l’élimination de ces deux obstacles.

Notre vision pour 2017

Notre vision globale à long terme se présente comme suit :

  • Nous entrevoyons une ÉCOnomie durable dans laquelle on s’appuiera sur les résultats environnementaux et économiques, et non plus seulement sur le taux de croissance de l’économie, pour définir la prospérité. Et où les conséquences environnementales de l’activité humaine seront de plus en plus prises en compte, où les ressources utilisées et les déchets produits n’excéderont pas les capacités de la planète.
  • Nous entrevoyons aussi une ÉCOnomie résiliente dans laquelle il sera plus facile de résister aux chocs et de s’adapter aux changements tout en continuant d’offrir aux citoyens les biens et les services dont ils ont besoin15.

Cela étant dit, notre vision pour 2017 est celle d’un Canada progressant sur la voie du modèle ÉCOnomique dans lequel :

  • les prix des produits et des services que les Canadiens achèteront auront été établis en fonction des coûts environnementaux qu’ils entraînent – à commencer par les émissions de carbone;
  • l’accent sera mis de plus en plus sur la diversification, la distribution et la localisation de la production, d’où une résilience accrue face aux imprévus.

Pour concrétiser cette vision

Pour que notre vision d’une ÉCOnomie durable et résiliente devienne une réalité, nous recommandons une intervention stratégique à trois grands niveaux interdépendants.

1. Adopter une approche systémique

Le combat à livrer, et dans l’optique que nous proposons, suppose pour commencer une bonne compréhension de la complexité, de la durée dans le temps et de l’interdépendance des problèmes environnementaux et économiques. Nous avons opté dans tous les cas pour une approche systémique à la définition des problèmes et à l’élaboration des politiques, une approche qui se distingue des méthodes plus traditionnelles où le travail se fait en vases clos, et qui permet de mieux saisir les effets immédiats, de se préparer aux réactions en chaîne et de faire sans tarder les compromis qui s’imposent16.

Nous recommandons que les décideurs adoptent cette approche au moment d’amorcer et d’orienter la transition vers le modèle ÉCOnomique. Cette transition devrait commencer par l’énoncé d’une vision nationale assortie d’objectifs à long terme et des mesures à prendre pour les atteindre, afin que les décideurs à tous les niveaux puissent harmoniser leurs contributions et leurs investissements. Une consultation à grande échelle constituerait un excellent point de départ, tous les intervenants et tous les secteurs de la société travaillant ensemble à instaurer au Canada une ÉCOnomie durable.

Une approche systémique s’appuie sur une information fiable, d’où l’absolue nécessité de bien suivre et mesurer les progrès accomplis et d’en rendre compte fidèlement, si l’on veut tirer les leçons qui s’imposent de nos échecs aussi bien que de nos réussites. Chose importante à retenir, des paramètres fondés sur des valeurs devront figurer au même niveau que les paramètres économiques traditionnels17.

Enfin, les gouvernements devront faire en sorte que les décideurs, à tous les niveaux, soient clairement encouragés à peser soigneusement les différentes possibilités de compromise et à faire des choix devant n’avoir que peu d’impact sur l’environnement. Donner des renseignements crédibles, pertinents et valables est un rôle important que doivent jouer les gouvernements, probablement de concert avec les industries et d’autres secteurs de la société.

2. Mettre un prix sur les émissions de carbone

Comme on a pu le constater durant les deux dernières décennies, l’information seule ne suffit pas pour passer à l’action. Les gouvernements devront aussi aligner les marchés de façon à ce que dans tous les secteurs d’activités, les prix établis favorisent la transition vers le modèle ÉCOnomique – autrement dit, que sur tous les marchés, les prix tiennent compte des incidences sur l’environnement, qu’il y ait un prix à payer pour poursuivre des pratiques qui, jusqu’à maintenant, ne nous ont rien coûté. C’est pourquoi il nous apparaît essentiel de mettre un prix sur les émissions de carbone. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du Climat affirme que seule une stratégie soutenue et concertée peut faciliter, à l’échelle planétaire, la transition vers une économie axe sur une réduction des émissions de carbone et atténuer les coûteux effets du changement climatique18. Les experts reconnaissent que le fait de mettre un prix sur les émissions de carbone contribuera à catalyser cette transformation structurelle19. Même si les progrès peuvent sembler lents, de nombreux pays, dont le Canada, travaillent à l’heure actuelle à mettre en place des politiques qui vont dans ce sens. Et certaines provinces, comme la Colombie-Britannique, le Québec et l’Alberta, l’ont déjà fait, et d’autres s’apprêtent à les imiter. Qu’elle se traduise par l’application d’une taxe ou encore d’un régime de plafonnement et d’échange, ce genre de politique pourra réduire l’intensité des émissions en rendant plus coûteuses les activités « coupables » et en instaurant des incitatifs à l’utilisation de techniques à moindre potentiel d’émissions.

3. Diversifier, distribuer et relocaliser la production et la consommation

Le passage à une ÉCOnomie résiliente face à un avenir incertain nous oblige à diversifier nos produits et nos activités, à mieux assurer nos arrières ainsi qu’à rapprocher les producteurs et les consommateurs. C’est pourquoi nous recommandons l’adoption de politiques de décentralisation des marchés qui faciliteront la production à échelles variées, ces politiques devant prévoir, entre autres mesures, un retour à la consommation des produits locaux, facilitée par les grands réseaux de distribution.

De la théorie à la pratique : une étude de cas pour l’établissement d’un prix sur les émissions de carbone

Dans le but d’illustrer l’approche systémique que nous proposons relativement à l’élaboration des politiques, nous avons choisi pour exemple l’établissement d’un prix sur les émissions de carbone. Notre étude de cas n’a rien d’exhaustif, mais nous y appliquons cette approche de façon à cerner les effets d’entraînement possibles d’une telle politique sur notre système énergétique, de même qu’à déterminer les mesures à prendre afin de renforcer ou d’atténuer ces effets.

1. À quoi peut bien servir de mettre un prix sur les émissions de carbone?

L’incidence économique d’un prix sur le carbone variera selon que ce prix sera élevé ou non, mais l’on pourra toujours faire en sorte qu’il soit facile à gérer. Par exemple, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) laissait savoir récemment que dans l’optique d’une réduction de nos émissions de GES, par rapport aux niveaux de 2006, de 20 % d’ici 2020 et de 65 % d’ici 2050, le taux de croissance annuelle de notre PIB ne serait inférieur aux prévisions actuelles d’ici 2050 (de 1,5 % à 2 % environ) que de 0,02 %. L’économie canadienne continuera donc de bien se porter sous le nouveau régime avec un taux de croissance de l’ordre de 40 % d’ici 2020 et de 150 % d’ici 205020.

Les changements seront toutefois importants. En effet, les secteurs de production énergétique subiront une augmentation du coût de l’électricité provenant de sources à forte intensité de carbone, comme le charbon, de même que de celui du combustible produit à partir de sources pétrolières et gazières conventionnelles, et tout spécialement les sables bitumineux. Il en résultera une incitation à réduire les taux d’émissions, autrement dit à opter pour des combustibles moins carbonés, à rechercher les solutions éconergétiques ainsi qu’à élargir l’utilisation de technologies à moindres taux d’émissions.

En règle générale, les producteurs d’électricité s’emploieront à faire porter une partie des coûts par les consommateurs, ce qui aura pour effet de réduire la demande d’électricité produite dans des centrales à combustible fossile au profit de celle obtenue à partir de l’énergie hydraulique, éolienne ou solaire. La demande de combustibles à forte intensité de carbone, dont le pétrole et le gaz naturel, pour le transport et pour le chauffage des maisons est également appelée à diminuer face à la viabilité économique démontrée des biocombustibles durables et des véhicules électriques. Sous le nouveau régime, les technologies à faible intensité carbonique deviendront plus compétitives et il deviendra plus intéressant d’investir dans ce domaine.

Une augmentation suffisante du prix de l’électricité créera aussi de nouveaux incitatifs à accroître l’efficacité du réseau de transmission et à éviter les coûteuses pertes d’électricité au cours du transport. Les producteurs seront également encouragés à se rapprocher des consommateurs en leur donnant accès à une production décentralisée sous la forme, par exemple, de capteurs solaires pour le toit, de microturbines à gaz et de piles à combustible. Cette décentralisation rendra moins nécessaire l’aménagement de longs corridors énergétiques, sans compter qu’on arrivera de cette façon à moins fragmenter nos fragiles écosystèmes.

Les fabricants de produits à forte intensité carbonique, dont l’acier et le ciment, auront eux aussi tout intérêt à opter pour des techniques économes en énergie. Dans la mesure du possible, ils pourront à leur tour se convertir à des sources à faibles émissions et à des moyens de transport plus efficaces, comme le train. La compétitivité internationale est une préoccupation essentielle face à l’augmentation des coûts de production. Dans certains cas, on pourra chercher des sites de production moins coûteux à l’extérieur du Canada. Devant l’incapacité des secteurs manufacturiers et de certains autres secteurs commerciaux de faire porter à leur clientèle internationale le coût du carbone, il faut s’attendre à voir augmenter le prix des produits canadiens21.

C’est finalement le consommateur moyen qui devra payer la note, sous la forme d’une augmentation du coût des produits achetés ou du carburant, ou encore de sa facture de services publics, ce qui devrait l’inciter à changer ses habitudes et à réduire sa consommation d’énergie. C’est ainsi, par exemple, qu’une hausse des coûts énergétiques se traduira probablement par une utilisation accrue des transports en commun et suscitera un intérêt renouvelé pour les projets écoénergétiques tels que des travaux d’isolation pour réduire les pertes de chaleur en hiver et empêcher toute utilisation excessive de climatiseurs durant l’été.

2. Comment renforcer ou atténuer les effets d’une politique du prix à payer pour les émissions de carbone?

Nonobstant l’efficacité prévisible d’un prix fixé sur les émissions carboniques, cette politique n’est qu’un élément parmi tant d’autres de la stratégie à appliquer. L’importance d’une approche systémique se fait sentir tout particulièrement au moment de l’élaboration de politiques complémentaires. Les incidences de l’instauration d’un prix du carbone ne seront pas également réparties. En effet, les Canadiens à faible revenu et ceux des régions rurales, qui consacrent une partie beaucoup plus élevée de leur budget aux produits énergétiques et alimentaires, seront très durement touchés. De même, les régions les plus tributaires des ressources des industries et des formes d’énergie qui produisent le plus de carbone, dont le Nord et l’Ouest canadien, en souffriront plus directement que d’autres, comme le Québec, qui possèdent des ressources à moindre intensité carbonique. Par ailleurs, même si des secteurs comme celui de la production énergétique réussiront à s’adapter, d’autres, comme celui de la construction résidentielle et commerciale, auront plus de difficulté à le faire.

Cela signifie que des politiques complémentaires devront venir renforcer les avantages et atténuer les effets de l’inégale répartition de ces derniers. Les recettes provenant de la taxe sur le carbone ou de la vente de permis d’émission pourraient servir à financer ces initiatives.

3. Renforcer l’application de la politique là où ce serait le plus utile

L’instauration d’un prix du carbone servira sans doute à rehausser les niveaux de recherche et développement au fur et à mesure que les compagnies changeront leurs méthodes et adopteront des technologies nouvelles, mais le gouvernement pourrait, grâce à des politiques complémentaires, contribuer grandement à l’optimisation des investissements en concentrant ses efforts sur les secteurs de R-D et sur les percées technologiques où le facteur temps et les profils de risque peuvent excéder les capacités du secteur privé.

Premièrement, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient se doter d’un budget à long terme consacré à la R-D dans le secteur énergétique. Le financement devrait être recentré sur chaque phase du cycle d’innovation (R-D alliée à la mise en marché) de même que sur chaque volet du système énergétique (du producteur au consommateur), tous les intervenants devant être mis à contribution. On pourrait envisager, par exemple, un investissement stratégique dans des technologies moins polluantes à partir d’un fonds de capital-risque.

Deuxièmement, les gouvernements devraient mettre en place des politiques visant à stimuler les investissements dans la R-D. Des politiques ayant un véritable effet mobilisateur sur le secteur privé permettraient d’éviter de diluer le financement disponible en le répartissant également entre les différents secteurs et les différentes régions, et ce, au détriment possible de l’objectif poursuivi. Au nombre des mesures à adopter : des crédits d’impôt, des subventions et des garanties d’emprunts pour les entreprises qui investiront dans la R-D sur les technologies propres.

Troisièmement, mettre un prix sur le carbone encouragera la diversification de l’approvisionnement énergétique. Cela dit, à court ou à moyen terme, il faudra trouver de nouveaux incitatifs pour favoriser l’ouverture des marchés aux énergies renouvelables et venir à bout des obstacles tels que l’obligation posée par les investisseurs d’obtenir un rendement plus élevé en compensation du risque que représentent les nouvelles technologies. Cela assurera un marché viable aux sources d’énergie renouvelable. Diverses mesures stratégiques faciliteront la transition : des subsides à la production d’énergie renouvelable; des tarifs d’alimentation garantis pour la production d’électricité renouvelable; l’imposition d’un taux de pénétration des énergies renouvelables dans la production d’électricité. Les mécanismes de financement devraient être liés à l’obtention des objectifs de pénétration.

4. Renforcer l’application de la politique là où ses effets ne se font pas sentir

L’utilisation d’énergie dans les bâtiments résidentiels et commerciaux présente d’excellentes perspectives pour l’application de solutions écoénergétiques et axées sur la réduction des émissions de GES. Cela dit, dans bien des cas, les incitatifs offerts ne seront pas suffisamment mobilisateurs. Par exemple, les propriétaires font endosser les coûts à leurs locataires, mais ceux-ci n’ont pas un mot à dire quant à la conception de l’immeuble ou au choix des électroménagers. On ne peut pas attendre non plus de ces incitatifs une utilisation plus rationnelle de l’énergie. Plus important encore, peut-être, l’accès au financement de travaux favorisant une efficacité énergétique accrue est souvent limité, notamment pour les familles à faible revenu dans le secteur résidentiel22.

L’implantation de politiques visant la rénovation des vieux logements et la construction de maisons et d’immeubles écologiques pourrait avoir d’énormes répercussions. Cela devra se faire, toutefois, en tenant compte du taux de roulement du capital-actions, les solutions écoénergétiques étant souvent plus rentables dans le cas des nouvelles constructions. Fait important à noter, 66 % des immeubles qui feront partie du paysage en 2050 existent déjà à l’heure actuelle, les autres restant encore à construire. Au nombre des mesures à envisager : des incitatifs financiers à l’installation de capteurs solaires et de matériaux isolants, à la vérification du rendement des générateurs de chaleur ou à l’investissement dans la cogénération de chaleur et d’électricité dans les gros immeubles. La modernisation de nos codes du bâtiment en fonction des normes internationales, y compris le Code modèle national de l’énergie pour les habitations, ainsi que l’adoption de mesures de réglementation visant à mettre en place des normes de rendement et à créer des étiquettes indiquant la cote de consommation d’énergie pour les immeubles et les appareils contribueront à rendre ces efforts plus efficaces. Les gouvernements devront aussi envisager de faciliter la formation de partenariats public-privé destinés à promouvoir le bâtiment écologique. Des mécanismes de financement et une redistribution des recettes seront nécessaires dans les circonstances, mais une étude récente de la McKinsey Global Institute laisse entendre que l’installation de systèmes écoénergétiques d’éclairage, d’isolation, de chauffage et de ventilation, par exemple, serait réalisable à coût négatif – ce qui donne à espérer un rendement économique positif grâce à une économie des coûts énergétiques23.

5. Atténuer les effets indésirables ou mal répartis des répercussions d’une politique de prix sur le carbone

Dans l’exploitation de nos ressources à faible potentiel carbonique, les gouvernements et l’industrie devront prendre en compte les répercussions environnementales de leurs activités, comme la destruction de certains habitats par suite du remplissage des réservoirs hydrauliques, la fragmentation des écosystèmes résultant de l’aménagement du réseau de transmission, et les effets de la mise en valeur de la biomasse sur la biodiversité. Par exemple, de nouvelles politiques seront nécessaires afin que les biocarburants de deuxième génération ne soient produits qu’à partir de résidus non alimentaires de certains produits agricoles ainsi que de cultures non alimentaires (comme le panic raide), et, de ce fait, qu’il n’y ait aucun effet néfaste sur la biodiversité et les réserves alimentaires.

Dans les régions largement tributaires des énergies et des industries les plus polluantes, investir dans le captage et le stockage du carbone (CSC) pourrait réduire considérablement les émissions produites par les centrales électriques à combustible fossile. Vu que cette technologie se heurte à l’heure actuelle à des obstacles fiscaux, opérationnels et techniques, les gouvernements devraient intervenir en accordant des subventions directes ou des crédits d’impôt afin d’en accélérer l’acquisition et la prolifération.

Cela dit, si le CSC devait rendre la production énergétique dans des centrales à combustible fossile plus avantageuse sur le plan économique sous le régime d’une politique de prix sur le carbone, il faut s’attendre à une exploitation plus intensive dans des régions aux écosystèmes fragilisés. Au nombre des mesures à envisager en pareilles circonstances : réduire progressivement le financement des nouveaux projets de CSC de façon à en souligner clairement le rôle transitoire, et mettre en place des politiques visant à atténuer les répercussions environnementales de l’exploitation des ressources. Ces politiques pourraient prendre la forme de règlements plus stricts devant, par exemple, limiter la mise en valeur des carburants fossiles dans des zones écologiques importantes comme l’Arctique et, si l’on songe aux sables bitumineux, la forêt boréale.

La décarbonisation exigera la coopération de tous les gouvernements face aux préoccupations exprimées par les producteurs ainsi que par les manufacturiers grands consommateurs d’énergie, et tout spécialement à court terme dans un contexte de répartition inégale des répercussions de la politique du prix sur le carbone à l’échelle internationale24. Des allocations favorables de crédits dans le cadre d’un système de plafonnement et d’échange ou d’un régime de double taxe sur le carbone, assorties au besoin de mesures applicables aux frontières telles qu’un tarif vert, contribueraient sans doute à améliorer la compétitivité et à empêcher les transferts d’émissions de carbone.

D’autres mesures seront également nécessaires afin d’atténuer les effets immédiats et à long terme des augmentations qu’entraîneront pour les consommateurs l’établissement d’un prix sur le carbone, par exemple : recyclage des recettes ainsi générées vers les consommateurs, sous la forme de rabais sur des produits et des services peu polluants ou encore de réductions d’impôt directes. Cela dit, afin de mieux stimuler les changements de comportement, il faudrait envisager, durant la période de transition, un recyclage pur et simple des recettes dans les régions où les solutions économiques et peu polluantes sont sans doute limitées.

6. Diversifier, distribuer et relocaliser

Moderniser la transmission et la distribution de l’énergie sur tout le réseau contribuera à accroître la pénétration des sources d’énergie intermittente, notamment d’origine éolienne ou solaire, ainsi que la résilience du réseau à l’appui d’une utilisation accrue d’électricité pour des moyens de transport moins polluants tels que les voitures hybrides rechargeables. L’adoption de la technologie du réseau intelligent marquerait le passage d’un réseau centralisé et contrôlé par les producteurs à un réseau moins centralisé qui donnerait davantage la parole aux consommateurs. Un réseau intelligent rendrait possible le dialogue entre producteurs et consommateurs et permettrait d’appliquer des méthodes de gestion favorisant l’alimentation en électricité des électroménagers et du matériel électrique en dehors des périodes de pointe, lorsque l’électricité est abondante, donc moins chère. Cela aurait pour effet d’augmenter l’efficacité et la fiabilité du réseau tout en réduisant les risques de pannes.

Mettre un prix sur le carbone ne stimulera pas automatiquement les investissements nécessaires pour moderniser le réseau. Il conviendrait donc, pour les gouvernements à tous les niveaux et pour tous les intervenants du secteur privé, de dresser un guide technologique en vue de l’élaboration d’une stratégie à long terme ainsi que de prendre l’engagement d’investir dans l’aménagement d’un réseau intelligent, bien intégré, à l’échelle du continent nord-américain. Il faudra pour cela supprimer les barrières entre les provinces en vue de susciter de nouveaux investissements dans une infrastructure interprovinciale intégrée qui facilite le transport d’énergie propre d’une province à l’autre25.

Dans notre étude de cas, l’application d’une approche systémique à l’analyse et à l’élaboration des politiques a donc permis de cerner quelques-uns des effets que l’établissement d’un prix sur le carbone pourrait produire sur le système énergétique, de même que les mesures à prendre pour renforcer ou pour atténuer ces effets. Nous examinerons maintenant la façon dont cette approche pourrait être mise en œuvre dans la fonction publique.

La politique d’établissement d’un prix sur le carbone et le système alimentaire

Ce schéma montre l’impacte d’un prix sur le carbone sur le système alimentaire.

Les effets de la politique se feront également sentir dans tout le système alimentaire. Assortie au besoin de mesures complémentaires ou de renforcement, elle contribuera à réorienter les habitudes et les méthodes de travail vers un modèle de production et de transformation durables ainsi que de localisation et de diversification des réseaux de distribution.

L’augmentation des coûts de l’électricité et des carburants d’origine fossile ainsi que des produits pétrochimiques donne un avantage compétitif aux producteurs, aux transformateurs et aux manufacturiers agricoles dont l’entreprise est peu polluante (les producteurs bios, par exemple), mais cela peut aussi mettre hors course les entreprises plus marginales. Un encouragement suffisant à produire sur place de l’énergie renouvelable et la possibilité de vendre l’excédent à l’intérieur du réseau stimulent la diversification du revenu aussi bien que la production distribuée d’énergie renouvelable.

La nouvelle structure de coûts pourra aussi favoriser l’apparition de réseaux de distribution non conventionnels tells que les marchés fermiers et les coopératives alimentaires locales. Rapprocher les producteurs et les consommateurs présentent divers avantages tels qu’une réduction du kilométrage-aliment et des communications directes.

Implications pour la fonction publique

Afin de pouvoir élaborer et mettre en place l’approche systémique nécessaire à l’établissement d’un modèle ÉCOnomique durable, la fonction publique devra se doter de ce qui suit :

1. Des groupes thématiques multidisciplinaires chargés de diriger l’organisation des travaux

Même si les ministères continueraient, quoique dans un cadre plus rationnel, de faciliter la mise en œuvre des politiques devant s’appliquer à de vastes secteurs d’activités et, d’une façon générale, d’en assurer la cohérence, l’approche holistique que nous préconisons quant au modèle ÉCOnomique proposé requiert la création de groupes de travail multidisciplinaires (regroupements stratégiques) dans toute l’administration gouvernementale. Ces groupes réuniraient des spécialistes provenant de divers milieux qui travailleraient à formuler des politiques d’ensemble devant permettre d’éviter les solutions de facilité et d’examiner chaque problème dans toute sa complexité. Un cadre de gestion d’application générale viendrait compléter le modèle hiérarchique conventionnel que l’on retrouve dans les ministères. Les employés répartiraient leur temps entre plusieurs groupes de réflexion, leur expertise devant servir à la création de différents systèmes. Ils inscriraient le temps consacré dans chaque cas et rendraient compte du travail accompli à différents chargés de projets. Ils deviendraient de véritables entrepreneurs au sein d’une structure horizontale de mise en commun des compétences pour une vaste gamme d’enjeux stratégiques. Ils auraient même la possibilité de choisir leurs affectations, en fonction des besoins et des priorités du gouvernement.

Chaque groupe réunirait des représentants de plusieurs disciplines. Des scientifiques, des politicologues, des spécialistes des relations publiques et des experts en élaboration des politiques travailleraient ensemble à formuler et à mettre à exécution des politiques axées sur les divers aspects du système. La recherche d’une solution technique à un problème donné exigera des compétences bien précises, mais d’autres compétences, plus générales, faciliteront également l’intégration de tous les aspects de la transition vers une ÉCOnomie durable. Les spécialistes des relations publiques et les experts en élaboration des politiques aideront à adapter le jargon technique aux besoins des politiques gouvernementales.

2. Des mécanismes favorisant des échanges plus fluides avec les spécialistes de l’extérieur, lesquels pourraient jouer un rôle consultatif et de surveillance

Vu la complexité de l’approche proposée, il est important que les spécialistes de l’extérieur puissent être consultés sans problèmes. Au nombre des options à envisager : l’établissement de partenariats avec des universités et des centre de recherches dans la perspective d’échanges de données ou de ressources humaines, au gré des besoins de l’heure; des possibilités accrues de dialogue et de rétroaction devant se traduire par un enrichissement des idées de base et des stratégies. La fonction publique devra s’ouvrir davantage, et plus fréquemment, au monde extérieur. Appliqué à l’analyse des politiques, le modèle d’entreprise permettra aux employés de passer librement d’un groupe de travail à l’autre selon les compétences requises par chacun et contribuera à des échanges plus fluides avec des intervenants de l’extérieur du gouvernement, la flexibilité ainsi acquise rendant possibles des projets d’apprentissage et d’analyse où chacun sera en mesure de donner et de recevoir.

Afin de déterminer les rajustements qui pourront être nécessaires, il faudra suivre et évaluer régulièrement les progrès réalisés par les groupes de travail, et en rendre compte. Un comité consultatif indépendant, formé de spécialistes de l’extérieur, pourra être constitué. Il fera ses recommandations au gouvernement et orientera le travail des différents groupes de manière à accroître l’efficacité des politiques et d’en faciliter la mise en œuvre.

3. Les problèmes liés aux compétences fédérales, provinciales, territoriales et municipales nécessiteront la collaboration des intervenants à tous les niveaux, et devront être réglés région par région

L’approche systémique que nous proposons ne peut être amorcée qu’au niveau fédéral : en effet, dans le dossier du développement durable, le gouvernement fédéral n’est qu’un intervenant parmi tant d’autres dans les processus décisionnels. Seule une collaboration active avec les autres ordres de gouvernement peut donner des résultats intéressants. C’est dans cette optique que l’on pourrait créer des groupes de travail régionaux formés de représentants des différents paliers qui auraient pour mandate de trouver des solutions holistiques à des problèmes complexes. Plutôt que de cultiver l’antagonisme entre Ottawa et le reste du Canada, ces groupes contribueraient à instaurer à tous les niveaux une culture de la responsabilité partagée et de nouveaux mécanismes de gouvernance.

 Conclusion

Le défi est énorme et la route à suivre est semée d’embûches. Cela dit, il est dans notre intérêt à tous et à toutes d’agir dès maintenant, tandis que nous pouvons encore le faire à un coût raisonnable. Nous devons mettre en place une ÉCOnomie qui tient compte des limites de tous les écosystèmes de la planète, et dans laquelle la résilience face à l’imprévu revêt autant d’importance que la poursuite du rendement et des économies d’échelle. Il nous faudra pour cela reconnaître que la croissance économique n’est pas le seul critère de prospérité, et que la volonté de payer le prix de nos actions est une caractéristique essentielle d’une économie et d’une société en bonne santé. Par ailleurs, l’élaboration des politiques dans un secteur aussi complexe que peuvent l’être l’économie et l’environnement doit se faire dans un cadre systémique. Ce type d’approche permet d’analyser les répercussions environnementales et économiques à tous les niveaux d’un même système et de formuler des politiques d’atténuation, d’adaptation et de renforcement qui nous permettront d’atteindre notre objectif final : la mise en place d’un modèle ÉCOnomique durable et résilient qui profitera aux Canadiens, mais que l’on pourra reproduire à l’échelle mondiale.

Notes

  1. Kamoshita, Ichiro. 2008. Chair’s Summary – G8 Environment Ministers Meeting; Kobe, Japan, May 24-26, 2008. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  2. British Columbia Ministry of Forests and Range. 2006. Mountain Pine Beetle Action Plan 2006-2011: Sustainable Forests, Sustainable Communities. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet

    Agriculture et Agroalimentaire Canada. 2002. « Le sommaire des sécheresses dans les Prairies 2002 – décembre 2002 ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  3. Stern, Nicholas. 2007. The Economics of Climate Change : The Stern Review. Cambridge University Press. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  4. Association canadienne de l’énergie éolienne. 2008. « 2025 la force du vent – La puissance de demain ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  5. Churchill, Jason L., Coad, Len & Dickson, Maureen. 2007. Canada’s Energy Future – An Integrated Path. The Conference Board of Canada. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  6. Environnement Canada. 2008. « Émissions de gaz à effet de serre au Canada : comprendre les tendances, 1990-2006 ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  7. Ressources naturelles Canada. 2006. « Perspectives énergétiques du Canada : scénario de référence de 2006 ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  8. Supra note 6.
  9. Ressources naturelles Canada. 2006. Construire des alliances puissantes : priorités et orientations en sciences et en technologies énergétiques au Canada, rapport du Groupe consultatif national sur les sciences et technologies relatives à l’énergie durable. Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  10. Anderson, Patrick L. & Geckil, Ilhan K. 2003. « Northeast Blackout Likely to Reduce US Earnings by $6.4 Billion ». Anderson Economic Group Working Paper. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  11. Agriculture et Agroalimentaire Canada. 2008. « Vue d’ensemble du système agricole et agroalimentaire canadien ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  12. Ibid.
  13. Kennedy Paul (Host). 2007. « Organics Goes Mainstream. » CBC Radio One, Ideas. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  14. Lee, S., Liffman, C. & McCulligh, C. 2002. « The Supermarket Tour. » OPIRG McMaster. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  15. Walker, B. H., Abel, N., Anderies, J.M., & Ryan, P. 2009. « Resilience, adaptability, and transformability in the Goulburn-Broken Catchment, Australia. » Ecology and Society. Volume 14(1) Art. 12. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  16. Senge, P., Smith, B., Kruschwitz, Laur, J., & Schley, S. 2008. The Necessary Revolution : How Individuals and Organizations are Working Together to Create a Sustainable World. New York : Doubleday Publishing.
  17. En collaboration avec d’autres partenaires internationaux et régionaux, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a aborder le project « Mesurer le progrès des Sociétés ». Le projet « vise à devenir le point de référence mondial pour tous ceux qui désirent mesurer ou évaluer le progrès des sociétés ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  18. Pachauri, R.K. et Reisinger, A. (Dir.). 2007. « Changements climatiques 2007 : rapport de synthèse ». Contribution des Groupes de travail I, II et III au quatrième Rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat. Genève, Suisse. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  19. Voir, par exemple : Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie. 2009. « Objectif 2050 : politique de prix pour le carbone pour le Canada ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet Homer-Dixon, Thomas. 2008. Entrevue avec les participants à canada@150, le 11 décembre.
  20. Ibid, TRNEE (2009).
  21. Bataille, Chris, Dachis, Benjamin & Rivers, Nic. 2009. « Pricing Greenhouse Gas Emissions : The Impact on Canada’s Competitiveness. » C.D. Howe Institute Commentary No. 280. (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  22. McKinsey Global Institute. 2008. « The Carbon Productivity Challenge : Curbing Climate Change and Sustaining Economic Growth. » (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet
  23. Ibid.
  24. Supra note 21.
  25. Office of Electric Transmission and Distribution, United States Department of Energy. 2003. « ‘Grid 2030’ : A National Vision for Electricity’s Second 100 Years. » (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet

Référence

Évaluation des écosystèmes pour le millénaire –ONU. « Vivre au-dessus de nos moyens : actifs naturels et bien-être humain – Déclaration du Conseil d’administration ». (Consulté le 22 mai 2009). Sur Internet

Garantir la sécurité nationale tout en protégeant les droits de la personne 

La réussite du Canada en matière de diversité, fruit d’efforts visant l’édification d’une société multiculturelle et multiethnique, est un modèle reconnu dans le monde entier. La cohésion sociale – ces liens qui unissent des gens issus de divers milieux – est une composante essentielle de l’identité canadienne et demeure une valeur centrale dans notre société.

Aussi les droits de la personne contribuent à l’établissement de la cohésion sociale en posant les fondements du droit à la sécurité pour tous. Si elle est souvent considérée comme un domaine exclusif, la sécurité des Canadiens et des Canadiennes est inextricablement liée aux droits de la personne. En effet, assurés par l’application de mesures de sécurité, ces droits fournissent à leur tour les assises d’une société stable en limitant les menaces à la sécurité nationale. En conséquence, nous sommes d’avis que les efforts du gouvernement pour garantir la sécurité nationale, lorsque dirigés adéquatement, ne s’opposent pas à la protection des droits de la personne ni à la cohésion sociale, mais sont en fait un moyen de les défendre. En d’autres termes, des outils bien pensés à l’appui de la sécurité nationale ne visent pas à brimer les droits fondamentaux des citoyens ni à miner la cohésion de la population, mais plutôt à les préserver des tentatives de subversion.

Au carrefour des droits de la personne et de la sécurité nationale, il est possible d’élaborer des politiques interreliées qui soutiennent les objectifs canadiens dans chacun des secteurs visés. En adoptant cette position, l’on admet que les questions de la sécurité et des droits de la personne se recoupent et qu’il y a interaction réciproque; ces questions doivent donc être considérées conjointement.

Garantir la sécurité des Canadiens en 2017 nécessitera de mettre en corrélation les questions des droits de la personne avec la politique de sécurité nationale. L’urgence d’adopter une telle position est motivée par la croissance de la population du Canada. En raison d’un taux de fécondité inférieur au seuil de renouvellement des générations, l’accroissement démographique sera tributaire de l’immigration, ce qui entraînera une diversité accrue de la population canadienne sur le plan de la race, de l’ascendance, de la langue et de la religion.

Plus la diversité canadienne augmentera, plus le niveau de cohésion de la population devra être élevé afin de maintenir et de renforcer la stabilité d’une société où les citoyens ont collectivement intérêt à préserver la sécurité du pays. Le raffermissement de la cohésion sociale est en soi dépendant d’un régime des droits de la personne bien établi. Tout laisse donc croire que le renforcement de la protection des droits de la personne renforcera également la sécurité nationale.

À l’heure actuelle, la nécessité de protéger les droits de la personne au Canada semble aller à l’encontre même des buts légitimes en matière de sécurité nationale. Le défi pour le Canada et les Canadiens est de concilier ces deux enjeux qui, dans un pays libre et démocratique, sont foncièrement liés l’un à l’autre. La cohésion de la société canadienne est fonction d’une politique de sécurité nationale qui intègre en substance les principes des droits de la personne.

 Objet du présent document

Les liens réciproques entre la sécurité nationale et les droits de la personne sont nombreux. Aux fins du présent document, la sécurité nationale sera examinée d’un point de vue global, en prenant appui sur la politique canadienne de sécurité nationale, dont les trois principales priorités sont :

  1. protéger le Canada et les Canadiens, au pays et à l’étranger;
  2. veiller à ce que le Canada ne soit pas une source pour des menaces visant nos alliés;
  3. contribuer à la sécurité nationale. En outre, la portée se limite aux secteurs qui peuvent faire l’objet d’une intervention du gouvernement fédéral. Bien que le Canada soit signataire de nombreux traités internationaux touchant les droits de la personne, dans le présent document, le terme « droits de la personne » désigne uniquement les droits enchâssés dans la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte ») et protégés par la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP).

 Principaux problèmes d’ordre politique

Les États ont l’obligation de protéger leurs citoyens contre les actes terroristes. D’ici 2017, un certain nombre de facteurs devront faire l’objet d’une vigilance constante en raison du risque de perturbation sociale qu’ils représentent notamment :

  • La pauvreté et les États faibles : Il s’agit d’un facteur de conflit et d’instabilité auquel doivent faire face de nombreux pays en développement. Bien que tous les États en déroute ne soient pas pauvres, la combinaison de la pauvreté et d’un gouvernement faible, comme nous l’avons vu avec l’Afghanistan, peut transformer un pays en refuge pour les terroristes et le crime organisé.
  • Économies instables : Une économie instable qui entraîne un taux de chômage important est une occasion pour les organisations terroristes de recruter ces personnes privées de leur droit (particulièrement les jeunes hommes).
  • Islamisme radical : Il s’agit d’un mouvement politique prenant l’apparence d’une religion, comme celui observé en Afghanistan. Son radicalisme tient d’une idéologie selon laquelle le monde se divise en deux pôles, le bien et le mal, et la violence est le moyen de parvenir à ses fins. L’islamisme radical peut aussi être lié à la promotion de visées nationalistes par l’accomplissement d’actes violents. Bien que le recours à la violence et aux actes terroristes ne soit pas nouveau, ce qui distingue les nouveaux terroristes (y compris les kamikazes), c’est qu’ils élèvent la violence en un acte purifiant et vertueux. Cette idée de purification est étrangère à la plupart des groupes de défense des droits de la personne. En conséquence, il existe une forme de « barrière linguistique » entre les terroristes, l’État qui tente de lutter contre le terrorisme, et les groupes de civils qui œuvrent pour la promotion et la défense des droits de la personne.
  • Trafic illégal d’armes : L’augmentation du trafic illégal d’armes dans le monde permet aux dissidents d’avoir accès à un réseau étendu de distributeurs. De plus, le fait que ces marchés puissent offrir du matériel d’armement causant des niveaux de dévastation précis soulève des préoccupations.

Si ces facteurs ont en soi la capacité d’entraîner des perturbations sociales, d’autres éléments augmentent leur complexité :

  • Diffusion des connaissances en science et technologie : Les experts affirment que les groupes terroristes fonctionnent suivant une structure moderne, analogue à celle des entreprises actuelles, soit de façon décentralisée, en s’affiliant en réseaux et en ayant recours à l’impartition. Leurs activités de recrutement et de coordination sont favorisées par les mêmes réseaux de communication qui ont amélioré l’interconnectivité à l’échelle mondiale. Avec le progrès et la diffusion rapide des connaissances scientifiques, les armes chimiques, bactériologiques et nucléaires pourraient bientôt être accessibles à un plus grand nombre d’acteurs privés. Si ces nouvelles technologies constituent une grave menace, il est difficile de prévoir avec exactitude les risques possibles, car les rapports disponibles sont peu fiables et les menaces, inconnues.
  • Abolition des frontières : De nombreuses sources d’insécurité actuelles sont immunisées contre les opérations militaires menées unilatéralement par l’État. Cette nouvelle réalité, associée à la capacité limitée du Canada d’assurer sa propre défense, nécessite de travailler en étroite collaboration avec les alliés.

Compte tenu de ces facteurs, les conclusions présentées dans le présent document reposent sur les hypothèses suivantes :

  • La menace liée au terrorisme en Amérique du Nord demeurera une préoccupation constante : Les actes terroristes demeureront un sujet de préoccupation constant pour le gouvernement canadien. Les menaces peuvent provenir de l’extérieur de l’Amérique du Nord, d’une situation d’insécurité continue, sinon accrue, qui encouragera les individus privés de leur droit à commettre des actes de violence envers les personnes qu’ils considèrent comme responsables de leur sort. Les menaces peuvent également provenir de l’intérieur du continent. Le radicalisme national est un phénomène qui prend de l’ampleur; les rebelles trouvent des adeptes de leur idéologie au moyen de sites Internet qui diffusent une propagande haineuse envers certains groupes.
  • Une approche nord-américaine en matière de sécurité nationale orientera les actions du Canada : Étant donné les liens étroits entre le Canada et les États-Unis, le gouvernement canadien aura davantage recours à une approche nord-américaine en matière de sécurité. Les préoccupations des États-Unis relativement aux terroristes qui passent par le Canada pour attaquer le territoire américain, associées à l’interdépendance des économies et des infrastructures des deux pays, inciteront le Canada à adopter une approche plus globale au chapitre de la sécurité nationale, analogue à celle de son voisin du Sud.

Contexte

Dans un contexte de multipolarité et de mondialisation, la convergence des menaces à la sécurité nationale et internationale exerce de nouvelles pressions sur l’État. Au fur et à mesure que les liens tissés entre les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux s’accroissent et changent, et que les connaissances en technologie se répandent et se raffinent, l’État élabore de nouveaux outils et de nouvelles stratégies visant à garantir la sécurité. Ces outils et ces stratégies ont fait l’objet de critiques pour avoir passé outre les droits de la personne, et ainsi menacé la cohésion sociale.

Notre conception traditionnelle de la sécurité nationale et des droits de la personne était fondée sur un monde où la guerre se menait entre deux États souverains. Or, les statistiques indiquent une légère baisse des conflits interétatiques au cours des deux dernières décennies. Bien que la violence entre les États ait diminué, les statistiques démontrent qu’en général, la violence associée au terrorisme s’est accrue. En tant que tactique de guerre, le terrorisme vise de plus en plus les populations civiles dans l’objectif de faire le plus grand nombre de victimes.

Les conditions qui ont stimulé la croissance de l’économie mondiale ont aussi favorisé l’essor du terrorisme. L’amélioration des moyens de communication et de transport, l’ouverture de notre économie et la vulnérabilité de nos technologies ont renforcé la capacité des groupes extrémistes de s’organiser, de protéger leur clandestinité et d’arriver à leurs fins.

L’ouverture ainsi que la nature démocratique et multiculturelle du Canada revêtent un attrait certain pour les groupes terroristes. Le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) a constaté qu’à l’exception peut-être des États-Unis, il y a plus d’organisations internationales actives au Canada qu’à tout autre endroit dans le monde. Les groupes terroristes savent que le Canada constitue un refuge relativement sûr pour exercer leurs activités de recrutement, de financement et d’influence sous couvert d’organisations de façade qui visent à corrompre et à manipuler les immigrants.

L’arrestation de 18 présumés terroristes à Toronto et plus récemment de six Canadiens, à la suite d’une enquête américaine sur les Tigres tamouls, rappelle à la population canadienne que la sécurité demeure un engagement de premier ordre. Ces arrestations démontrent que les démocraties occidentales sont particulièrement vulnérables aux menaces que posent les personnes converties à l’extrémisme islamiste à l’intérieur même de leur territoire.

En raison du caractère militaire et secret de nombreuses activités de sécurité nationale, les groupes minoritaires se sentent de plus en plus ciblés par l’État et privés de leurs droits. Les plaintes les plus courantes reçues et déclarées concernent le profilage ethnique, l’atteinte à la vie privée, et les arrestations arbitraires. Le risque à la sécurité s’accroît au fur et à mesure que les frustrations s’accumulent, les frictions augmentent et les minorités sont mises à l’écart de la société. La situation est d’autant plus aggravée par la convergence des enjeux nationaux et internationaux, elle-même favorisée par l’intégration croissante de la collectivité mondiale.

La peur s’estompe, et la préoccupation du public en ce qui touche la sécurité nationale semble diminuer au Canada, ce qui complique la situation. En effet, la sécurité nationale n’étant plus au premier rang des préoccupations du public, l’appétit politique pour s’attaquer aux enjeux les plus complexes à ce chapitre s’amoindrit. Maintenant, si les États-Unis étaient la cible d’une autre attaque et qu’un lien avec le Canada était établi, d’énormes pressions seraient exercées sur le Canada afin que le gouvernement adopte des politiques plus strictes qui porteront peut-être davantage atteinte à la vie privée. Les relations entre le Canada et les États-Unis sont d’une très grande importance pour le Canada. Il est donc essentiel pour nous de collaborer avec notre voisin du Sud de manière à garantir la sécurité en Amérique du Nord tout en protégeant les droits canadiens et américains. Le Canada est dépendant des services de renseignement des États-Unis pour assurer sa propre protection et celle de l’Amérique du Nord. Par conséquent, toute lacune sur le plan du renseignement représenterait un risque pour le Canada. Le défi est donc de préserver un équilibre entre le maintien de nos relations diplomatiques fondamentales avec les États-Unis et l’adoption d’une approche canadienne viable.

Puisqu’il existe un clivage entre le maintien de la sécurité nationale et la protection des droits de la personne, et que cette opposition est souvent perçue comme un « jeu de contrepoids » (en faire plus dans un domaine signifie en faire moins dans l’autre), on accorde peu d’attention à l’élaboration des outils nécessaires qui permettent de remplir les obligations en matière de sécurité tout en observant les dispositions législatives sur les droits de la personne. Ce « système de contrepoids » part du principe qu’un conflit existe. Par conséquent, les outils mis en place peuvent donner lieu à des pratiques discriminatoires qui favorisent, créent ou renforcent des cultures institutionnelles selon lesquelles les droits de la personne sont perçus comme un obstacle. Ainsi, comme le public considère que l’on porte de plus en plus atteinte à ses droits individuels, peu de personnes accorderont leur confiance aux organismes de sécurité nationale et seront disposées à coopérer. Au final, les organismes devront employer des moyens nettement plus interventionnistes et catégoriques, puisqu’ils devront exercer leurs activités en étant l’objet de méfiance et de plaintes.

Analyse

Au Canada, la Charte et la LCDP ne posent pas les limites ultimes quant au respect des droits de la personne; elles définissent plutôt le minimum absolu prévu par la loi que doivent respecter les gouvernements dans le cadre de leurs activités. Les décisions irrévocables touchant la protection et la promotion des droits de la personne sont prises lorsque la sécurité nationale ne représente pas une préoccupation première. Cependant, lorsque la sécurité fait l’objet de préoccupations majeures, la question de la protection des droits de la personne est confiée aux tribunaux qui doivent juger si l’État a déjà pris les mesures adéquates.

Comme c’est le cas dans d’autres pays, la politique de sécurité nationale au Canada est très souvent dictée par des incidents. À la suite des attentats terroristes de 2001 aux États-Unis, la plupart des pays occidentaux démocratiques ont entrepris de se doter d’infrastructures juridiques permettant de mieux lutter contre le terrorisme. Le Canada n’y a pas fait exception et a réagi rapidement en déployant des efforts nouveaux et concertés pour gérer les menaces terroristes, dont l’adoption de nouvelles dispositions législatives antiterroristes.

Le projet de loi C-36 (Loi antiterroriste) visait à modifier le Code criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et d’autres lois, de même qu’à édicter des mesures à l’égard de l’enregistrement des organismes de bienfaisance, en vue de combattre le terrorisme. La Loi antiterroriste, adoptée en quelques mois à peine, n’a pas seulement eu une incidence sur les activités d’un grand nombre de ministères et d’organismes fédéraux, mais également sur celles de beaucoup d’associations professionnelles, d’organisations non gouvernementales, d’organismes de bienfaisance et de citoyens canadiens. La Loi avait trois objectifs principaux :

  • réprimer l’existence même des groupes terroristes;
  • fournir de nouveaux moyens d’enquête;
  • prévoir un régime de sanctions plus sévères en vue de mettre hors d’état de nuire les terroristes et les groupes terroristes.

Les mesures et activités à l’appui de ces objectifs devaient respecter la Charte de manière à reconnaître le « juste équilibre entre une société ouverte et équitable et une société sûre et sécuritaire ». La meilleure approche consistait à « envisager la loi en tant que loi visant la sécurité humaine, qui cherche à protéger à la fois la sécurité nationale – ou la sécurité de la démocratie si ce n’est la démocratie elle-même – et les libertés civiles ». Ce ne signifiait pas pour autant que la Loi était totalement compatible avec les libertés civiles ou qu’elle ne pouvait faire l’objet de critiques du point de vue des droits de la personne. Des députés et des témoins ont admis que la Loi antiterroriste soulevait de nombreuses préoccupations à l’égard des droits de la personne et de la protection des renseignements personnels, notamment en ce qui touche : la définition de l’expression « activité terroriste »; les critères employés pour établir une liste des organisations terroristes; la mesure dans laquelle prouver l’intention criminelle; l’accès à l’information et le droit à la protection des renseignements personnels; l’arrestation à titre préventif et les audiences d’enquête; l’interception de communications étrangères; les traitements discriminatoires/ différents; l’examen des organismes de bienfaisance enregistrés; la confiscation de biens au civil; la représentation juridique; le secret professionnel et la confidentialité.

Huit années se sont écoulées depuis l’adoption de la Loi antiterroriste. En 2005, le Parlement a procédé à un examen de la Loi. Depuis, trois autres importants rapports ont paru évaluant l’efficacité des nouvelles mesures adoptées pour la mise en œuvre de la Loi. Deux d’entre eux traitaient des mesures prises par deux organismes de sécurité nationale, soit la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ainsi que l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Le troisième consistait en une évaluation globale des mesures destinées à combattre le terrorisme.

Le premier rapport était celui de la Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar (aussi appelée la Commission Arar) en 2006. Le mandat de la Commission consistait entre autres à envisager des mécanismes d’examen possibles pour les activités de la GRC en matière de sécurité nationale.

L’autre rapport qui abordait la question des activités d’un organisme de sécurité nationale était l’évaluation de l’ASFC par la vérificatrice générale en 2007, et le dernier rapport était celui du Comité sénatorial spécial sur la Loi antiterroriste.

Les trois rapports ont déclaré qu’il y avait de graves lacunes au chapitre de la protection des droits de la personne, de la responsabilisation et de l’efficience.Par exemple, le juge Dennis R. O’Connor de la Commission Arar a demandé à la GRC, au SCRS et à l’ASFC d’élaborer des politiques claires contre le profilage racial de même que de renforcer la capacité de la Commission des plaintes du public contre la GRC.

En ce qui a trait aux services frontaliers, la vérificatrice générale a conclu que l’ASFC ne s’était toujours pas dotée d’un cadre intégré de gestion des risques entièrement opérationnel. Les programmes de préapprobation facilitant les voyages ont entraîné des avantages variables sans aucune analyse coûts-avantages ni réorientation des ressources vers des secteurs à risque plus élevé. En outre, l’ASFC n’a pu évaluer adéquatement ses outils de contrôle parce que les agents à la frontière ne documentaient pas uniformément les motifs qui sous-tendent l’exécution d’inspections secondaires de même que les résultats de telles inspections.

Le Sénat a formulé quarante recommandations dans le cadre de son examen des mesures législatives antiterroristes. L’une d’elles visait la suppression de la référence à un objectif politique, religieux ou idéologique de la définition de « menaces envers la sécurité du Canada » parce qu’elle risquait d’entraîner des taux plus élevés de profilage racial. Dans le même esprit, le Sénat a demandé des mesures accrues de contrôle, d’application et de formation, y compris une surveillance plus étroite des activités de la GRC.

Conjointement, les rapports ciblent deux grands thèmes prépondérants, à savoir la responsabilisation des organismes chargés de la sécurité nationale et l’efficacité des outils dont ils se servent pour assurer cette sécurité.

 Options

Avec l’augmentation du nombre d’acteurs non gouvernementaux et l’évolution des sciences et de la technologie, la complexité du climat de sécurité ne pourra que s’accroître. En effet, des travaux menés en mars 2006 par Prospective en sciences et technologie du Bureau du conseiller national des sciences ont annoncé d’importants progrès dans les domaines de l’informatique quantique, de la cybertechnologie, de la nanotechnologie, de la bio-informatique et des systèmes convergents, des percées qui amélioreront les outils de protection tout en accroissant les menaces éventuelles à la sécurité. Cependant, l’application de ces nouvelles connaissances au renforcement de la sécurité soulèvera certainement des enjeux éthiques quant à la surveillance exercée et à la liberté du consentement. Garantir à la fois le respect des droits de la personne et la sécurité nationale requerra l’établissement d’une politique rigoureuse offrant juste assez de latitude pour permettre à la collectivité de la sécurité et du renseignement d’utiliser les nouvelles technologies dans le but de protéger la sécurité nationale, sans toutefois compromettre la protection des droits de la personne. Il importe de mettre en place des outils efficaces pour la sécurité et le renseignement qui protègent les droits de la personne et favorisent l’élaboration de mesures énergiques en matière de responsabilisation, et ce, dans le but de gagner la confiance du public.

 Outils

Les organismes de la sécurité et du renseignement ont besoin d’outils efficaces qui permettent de garantir la sécurité nationale tout en protégeant les droits de la personne. Il peut s’agir d’accroître et de renforcer :

  • la capacité nationale en matière de collecte de renseignement, afin que le Canada soit moins dépendant des pays alliés;
  • les mécanismes de coordination des organisations quant à la collecte de renseignement, aux opérations militaires et au maintien de l’ordre sur le territoire;
  • les méthodes de collecte de données et les capacités d’analyse.

Il existe de nombreuses options pour améliorer les pratiques de collecte de données et de renseignements. Si certaines options seront difficiles à mettre en œuvre, les risques de maintenir un statu quo seront largement balayés par les avantages que procurera l’élargissement du cadre qui définissait auparavant la marge de manœuvre du gouvernement dans ce domaine. Tant que les paramètres (un système de contrepoids fondé sur l’obtention obligatoire d’un mandat, la réalisation d’examens parlementaires, le recours à des clauses de caducité, etc.) sont clairs et transparents, ces outils pourront être utilisés pour renforcer la sécurité nationale et la protection des droits de la personne simultanément.

  • Collecte de données : La collecte de données est un moyen de prévenir la discrimination. Lorsqu’une décision discrétionnaire est prise par un agent de la sécurité nationale œuvrant en première ligne, les agents doivent recueillir des données pour dégager et pallier tout risque de profilage individuel ou systémique pouvant se poser. L’apport d’améliorations dans ce secteur serait bien accueilli par toutes les parties en cause : le public envisagerait avec plus de confiance les activités du gouvernement en matière de sécurité (p. ex. les enquêtes frontalières), sachant qu’elles reposent sur des preuves empiriques plutôt que sur l’intuition humaine, et le gouvernement augmenterait son efficacité en se fondant sur ces mêmes preuves pour établir les priorités sur le plan des activités et des ressources.
  • Exploration de données : Considérant que le débat public sur l’exploration de données a pris l’allure d’une lutte entre sécurité et protection des renseignements personnels, nous pourrions en retirer des avantages importants et concrets tant en matière de sécurité nationale que de protection des droits de la personne, à la condition d’assurer un suivi étroit pour limiter toute transgression des mesures législatives touchant les droits de la personne. L’extraction de données pertinentes permet de dégager les tendances qui présentent un certain risque, de déterminer les risques d’une manière plus précise et légitime et d’éviter les pistes qui ne représentent pas une menace.
  • Stratégie nationale en sciences et technologie : Étant donné l’importance des sciences et des technologies pour l’industrie et les organismes de sécurité, qui en dépendent largement, l’établissement d’une stratégie nationale intégrée en sciences et technologie contribuerait à améliorer la sécurité nationale. Cette stratégie, conciliant les besoins du gouvernement avec ceux de l’industrie et du milieu universitaire, devrait être formulée de façon à ce que la personne (l’aspect humain) occupe le premier plan. Il faudrait également déterminer si le Canada ne devrait pas se spécialiser dans un domaine particulier, se prévalant ainsi d’un avantage comparatif, et recourir aux services d’autres pays pour le reste, à la condition que les services fournis soient mis au point de manière éthique, dans le respect des droits de la personne. Cette stratégie comprendrait un code d’éthique régissant l’utilisation des connaissances de la science et l’application des nouvelles technologies.
  • Code d’éthique : L’adoption d’un code d’éthique pour la collecte et l’utilisation de l’information est requise. Si certaines mesures de contrôle régissent la collecte de données et le droit d’utilisation de ces renseignements (Loi sur la protection des renseignements personnels), ces dispositions ne tiennent pas compte nécessairement des incidences éthiques ou morales de la collecte et de l’utilisation de certains renseignements.

 Obligation de rendre compte

À l’heure actuelle, dans le domaine de la sécurité nationale, il n’existe ni mécanisme de déclaration ni obligation de rendre compte en ce qui touche les droits de la personne. Bien que les tribunaux puissent statuer, après coup, à savoir si les actions du gouvernement transgressent les droits de la personne, des mécanismes et des obligations devraient être préalablement établis afin de rendre les organismes responsables de leurs actes et démontrer aux Canadiens que les droits de la personne sont respectés. Les politiques mises en œuvre ne doivent toutefois pas entraver les travaux de la collectivité de la sécurité et du renseignement. Parmi les options possibles, mentionnons :

  • le renforcement des capacités de surveillance en matière de sécurité nationale;
  • l’obligation de rendre compte de la protection des droits de la personne en lien avec la sécurité nationale;
  • la considération des droits de la personne au premier plan, devant l’élaboration d’outils opérationnels et de politiques en matière de sécurité nationale;
  • l’obligation de réaliser une analyse axée sur les droits de la personne – évaluation des risques de contrevenir à la Charte et à la LCDP pour toutes les politiques gouvernementales touchant les droits de la personne, seules les activités qui représentent un risque mineur étant admises.

Parmi les mécanismes possibles pour intégrer ces options stratégiques, mentionnons :

  • Analyse axée sur les droits de la personne : La collecte et l’extraction de données par les organisations devraient être accompagnées d’une analyse des droits de la personne en vue de déterminer les secteurs possibles de discrimination systémique. Cette analyse, qui viserait à garantir dès le départ la confiance du public envers l’intégrité du processus, devrait concorder avec l’examen des activités fondées sur les données recueillies en première ligne.
  • Adoption de mesures législatives : À ce jour, les organismes responsables de la sécurité nationale ne font rapport sur les droits de la personne que sur une base volontaire et de façon occasionnelle. Les mesures habilitantes régissant les organismes responsables de la sécurité nationale et leurs organes de surveillance devraient être modifiées afin de prévoir une obligation de rendre compte sur le respect des droits de la personne. Enfin, la collecte et l’exploration de données augmenteraient grandement la capacité des organismes de rendre compte de cette question.

 Incidences sur la fonction publique de demain

L’évolution rapide, exponentielle des nouvelles technologies, la démocratisation de l’accès et l’intégration croissante de la collectivité mondiale soulèvent d’importantes questions d’ordre juridique, éthique et pratique, sur lesquelles devraient se pencher la collectivité de la sécurité et du renseignement et la collectivité de défense des droits de la personne.

  • Comment la collectivité de la sécurité et du renseignement compte-t-elle attirer et maintenir en poste les personnes compétentes pour optimiser les avantages des nouvelles technologies en faveur de la protection de la sécurité nationale?
  • Compte tenu de la circulation accrue de l’information et de la mobilité croissante du personnel, comment la collectivité de la sécurité et du renseignement compte-t-elle gérer le nombre accru de décisions discrétionnaires devant être prises en première ligne sans perpétuer de stéréotypes ni porter de jugement partial?
  • Est-il possible de mettre au point des outils et des technologies et de les utiliser de manière à garantir la sécurité nationale et prévenir les allégations de discrimination?
  • Les nouvelles technologies peuvent-elles accroître la rigueur des pratiques de profilage appliquées par les intervenants de première ligne?
  • Étant donné la diversité croissante de la main-d’œuvre, comment la collectivité de la sécurité et du renseignement compte-t-elle attirer et embaucher les personnes compétentes sans accroître les risques à la sécurité ni faire preuve de discrimination?

Sur le plan des ressources humaines, la fonction publique de 2017 devra envisager des partenariats avec les établissements d’enseignement pour : créer des programmes d’études adaptés aux besoins du marché du travail; revoir le classement des emplois de la collectivité de la sécurité et du renseignement en vue d’offrir des salaires et des avantages concurrentiels; accroître la formation offerte sur les outils, l’analyse des droits de la personne et les systèmes de responsabilisation pour tout le personnel de première ligne; adopter des mesures incitatives, comme un programme de perfectionnement continu et la flexibilité de l’emploi, en vue d’attirer les esprits les plus brillants.

En prévision de 2017, la fonction publique devrait également envisager de mettre au point des outils permettant de renforcer à la fois la sécurité nationale et le respect des droits de la personne. Pour garantir leur implantation, les experts des droits de la personne et de la sécurité nationale devront collaborer et déterminer des façons de concevoir de tels outils. Pour ce faire, il faudra rompre avec une idéologie conflictuelle prônant le statu quo et adopter une culture fondée sur la coopération. À l’heure actuelle, les parties en cause demeurent trop souvent figées sur leur position, adoptant une attitude de tout ou rien qui ne mène nulle part. En affichant une attitude positive à l’égard des nouvelles idées et en croyant à leur mise en œuvre, il devient possible de réaliser ce que l’on considère actuellement comme impossible. Cette nouvelle attitude accroîtra peut-être aussi le recours à des experts externes, et favorisera l’établissement de nouvelles approches pour la résolution de problèmes.

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Diversité, identité et avantage de la cohésion sociale 

 Quelle est l’ampleur du défi en matière de politiques? 

En 2017, la diversité accrue de la population canadienne se manifestera de nombreuses façons. La pluralité des origines ethnoculturelles, des religions et des langues ainsi que la modification de la structure par âge de la population sont autant de facteurs qui pourraient remettre en question les notions traditionnelles d’identité canadienne. Selon le sociologue Jeffrey Reitz, une plus grande diversité peut influencer la société de deux manières. La diversité ethnoraciale, en particulier, peut avoir une incidence sur l’esprit de justice et d’inclusion d’une société, si elle génère des inégalités. La diversité peut aussi engendrer une remise en cause des valeurs communes, des engagements et des relations sociales établies entre les groupes et les personnes1. La diversité a donc le pouvoir de renforcer ou d’ébranler la cohésion sociale.

La cohésion sociale, quoique difficile à définir, désigne les liens qui unissent les personnes tant à l’échelle communautaire que nationale. Elle repose sur une série de mécanismes sociaux qui comprennent des valeurs communes, l’ordre civil, la participation démocratique, l’égalité des chances et un sentiment d’appartenance. La fragmentation sociale est associée à une société affaiblie (caractérisée par la ghettoïsation, la maladie et la criminalité), tandis que la cohésion sociale est associée à une société prospère (caractérisée par des collectivités en santé, scolarisées et productives).

Le Canada est reconnu mondialement pour son engagement et son respect envers la diversité. Cette réputation est profondément liée à son histoire – en effet, l’Acte de Québec de 1774 et l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 attestaient déjà d’une ouverture à la diversité. Plus récemment, le Canada a prouvé son engagement à cet égard par l’édiction d’une série de dispositions législatives particulières. La Loi sur le multiculturalisme canadien valorise l’immigration et le multiculturalisme; la Loi sur les langues officielles appuie le développement des populations francophones et anglophones; l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 offre un soutien aux populations autochtones par la reconnaissance et la déclaration officielle de leurs droits ancestraux et issus des traités. Bien qu’il soit difficile de le démontrer, beaucoup considèrent que la gestion de la diversité au Canada a été garante de la cohésion sociale.

Le Canada a réussi à éviter les crises qui ont secoué d’autres régions du monde, principalement l’Europe, grâce à une forte cohésion sociale. Cependant, de récentes circonstances, comme la tentative d’attentat terroriste à Toronto en 2006, le mécontentement croissant de certains groupes autochtones, et le débat sur les accommodements raisonnables au Québec, semblent indiquer que le Canada n’est pas à l’abri d’une fragmentation sociale. Si la cohésion sociale n’est pas une priorité sur le plan politique, l’accroissement de la diversité en 2017 pourrait entraîner une plus grande fragmentation de la population.

Au carrefour des notions d’identité, de diversité et de cohésion sociale, se pose un grand défi en matière de politiques. L’on connaît mal le degré d’efficacité des infrastructures et des mécanismes actuels du Canada dans un contexte de diversité accrue. Les instruments en vigueur pour la gestion de la diversité garantissent les droits de certains membres de la population, mais sont insuffisants pour affronter les défis émergents. Par exemple, bien que la Loi sur le multiculturalisme canadien valorise l’interaction et la coopération entre les diverses collectivités, les programmes actuels en matière de multiculturalisme ne rendent pas compte de ce principe. La Loi sur les langues officielles, bien qu’elle favorise l’égalité de statut et de droits de l’anglais et du français, ne comprend pas de dispositions visant à apaiser les tensions qui règnent entre les populations anglophones et francophones du Canada. Enfin, si les droits des Autochtones sont enchâssés dans la Loi constitutionnelle de 1982, la Constitution ne prévoit pas de mécanismes pour améliorer la situation socioéconomique précaire des populations autochtones.

Le défi du Canada d’ici 2017 sera d’améliorer ou du moins maintenir son avantage au chapitre de la cohésion sociale, afin de garantir la meilleure qualité de vie possible aux Canadiens. En d’autres termes, le Canada doit renforcer son cadre institutionnel au moyen de programmes qui répondent aux besoins d’une population diversifiée et qui contribuent à raffermir la cohésion sociale.

Les travaux du politicologue Robert Putnam constituent une référence utile pour aborder la question stratégique de la cohésion sociale, laquelle repose en partie sur le capital social, soit la valeur collective de tous les réseaux sociaux. En fait, Putman distingue le capital de cohésion – les réseaux, la culture et les ressources qui revêtent un caractère social au sein d’une collectivité, d’une société ou d’un groupe – du capital de liaison qu’il décrit comme les liens établis entre les collectivités, les sociétés ou les groupes2. La cohésion sociale se produit lorsqu’un juste équilibre entre le capital de cohésion et le capital de liaison est atteint. Le développement dynamique du capital de liaison, par des programmes qui favorisent l’interaction entre les Canadiens, représente un moyen de renforcer la cohésion sociale au Canada.

 À quoi ressemblera le Canada en 2017?

  • Diversité ethnoraciale accrue : Les minorités visibles, définies comme « les personnes, autres que les Autochtones, qui ne sont pas de race blanche ou qui n’ont pas la peau blanche » représenteront entre 19 et 23 % de la population canadienne en 2017 (la définition de minorité visible est tirée de la Loi sur l’équité en matière d’emploi). Il s’agit d’une hausse projetée de 56 % par rapport à 2001. Leur taux de croissance sera donc supérieur à celui du reste de la population. La plupart des groupes de minorités visibles – près de 75 % – vivront à Toronto, Montréal et Vancouver. En fait, environ la moitié de la population de Toronto et de Vancouver pourrait appartenir à un groupe de minorités visibles3.
  • Diversité religieuse accrue : En 2017, la croissance des religions non chrétiennes au Canada sera supérieure aux religions chrétiennes. Les musulmans, les hindous et les sikhs représenteront respectivement 4,9 %, 1,9 % et 1,6 % de la population de Toronto, Montréal et Vancouver4.
  • Diversité linguistique accrue : En 2017, environ 25 % de la population canadienne, soit quelque neuf millions de personnes, sera allophone (personne dont la langue maternelle n’est ni l’anglais ni le français). Les populations anglophones et francophones connaîtront également une croissance, mais à un rythme inférieur à celui des allophones, soit une hausse pouvant atteindre jusqu’à 11 % d’ici 20175.
  • Vieillissement de la population : La population du Canada est vieillissante. En 2006, l’âge médian des Canadiens était de 38,8 ans et, selon les prévisions à long terme, il sera de 46,9 ans en 2056. Ainsi, en 2017, l’âge médian de la population canadienne pourrait se situer autour de 40 ans6. On estime que le nombre de personnes âgées (les personnes de 65 ans et plus) pourrait être supérieur à celui des enfants (âgés de 0 à 14 ans)7. Les 45 à 64 ans représenteront plus de 42 % de la population en âge de travailler8.
  • Population autochtone plus jeune : La croissance et l’évolution de la population autochtone sont telles qu’en 2017, les jeunes formeront la plus grande part de la population. Les taux de fécondité des femmes autochtones sont de 3,4 enfants chez les Inuits, de 2,9 enfants chez les Indiens de l’Amérique du Nord, et de 2,2 enfants chez les Métis9.

 Scénarios possibles

D’autres éléments pourraient également favoriser la cohésion sociale au Canada ou y faire obstacle. Par exemple, certaines tendances socioéconomiques – sur le plan national et international – pourraient éventuellement renforcer ou miner la cohésion sociale au pays. Trois scénarios sont envisagés :

  • Prolongation du ralentissement économique : La prolongation du ralentissement économique au Canada, et dans le monde, pourrait avoir des répercussions négatives sur la cohésion sociale du pays en 2017. Cette atteinte à la cohésion pourrait aggraver les conséquences déjà néfastes pour l’économie et la population. Selon le présent scénario, des taux de chômage élevés associés à l’accroissement de la pauvreté et du mécontentement pourraient entraîner une baisse de la tolérance envers la diversité, augmenter la discrimination à l’égard des immigrants et le ressentiment porté à leur endroit, particulièrement si la perception dominante veut que les immigrants profitent injustement des possibilités d’emploi limitées. Pour les Canadiens, y compris les Autochtones et les minorités visibles, de piètres résultats économiques pourraient affaiblir la cohésion sociale au fur et à mesure que la situation générale de la population déclinerait. Dans ce cas, il faudrait que le gouvernement fédéral intervienne pour améliorer la situation des Canadiens sur le plan économique et social, en plus de déployer des efforts pour renforcer la cohésion sociale.
  • Réussite du processus de réconciliation relatif aux pensionnats indiens : La Commission de vérité et de réconciliation (actuellement en fonction) est un mécanisme de guérison à l’intention des anciens élèves des pensionnats indiens victimes de mauvais traitements et d’injustices. L’on croit que la réconciliation permettra de nouer de nouveaux liens basés sur la confiance et la reconnaissance. Si ce processus obtient des résultats fructueux d’ici 2017, la cohésion sociale au Canada en sera déjà nettement améliorée. Il ne sera plus question de traités autochtones mais bien de traités canadiens. Les Autochtones jouiront de droits reconnus qui feront partie intégrante de la société canadienne : l’histoire des Autochtones et l’histoire canadienne s’imbriqueront l’une dans l’autre. Enfin, la nécessité de tenir une Journée nationale de protestation s’estompera. Suivant ce scénario, les affaires autochtones ne seront plus visées par les politiques de renforcement de la cohésion sociale.
  • Le Canada, un chef de file en matière de cohésion sociale : Si le gouvernement devait améliorer la cohésion sociale par la mise au point de politiques et de programmes, le Canada deviendrait certainement un chef de file en la matière. La capacité du Canada d’édifier une société diversifiée est déjà démontrée par la fondation du Centre mondial du pluralisme, créé en partenariat avec le Réseau de développement Aga Khan, et l’ouverture prochaine du Musée canadien des droits de la personne. La mise en œuvre de politiques et de programmes, préconisée dans le présent document, pourra prendre appui sur ces initiatives, de même que sur les travaux d’organismes sans but lucratif comme l’Institut pour la citoyenneté canadienne et le Canadian Centre for Diversity (Centre canadien pour la diversité), en vue de promouvoir l’établissement d’une véritable interaction entre les Canadiens. En 2017, le Canada sera en mesure de communiquer les bénéfices de la cohésion sociale à l’ensemble de la collectivité internationale.

 Quelles seront les répercussions d’une diversité accrue pour le Canada? 

Comme il a été mentionné précédemment, la diversité, si elle génère des inégalités, peut avoir une incidence sur l’esprit de justice et d’inclusion d’une société. L’augmentation de la diversité, comme présentée dans la section précédente, peut se traduire par un besoin accru d’accommodation sur le plan culturel, ethnique ou religieux. Par conséquent, la diversité croissante de la population canadienne posera de nouveaux défis aux décideurs du pays, le premier étant de déterminer, de façon générale, si les institutions en place permettent d’atteindre le niveau optimal de cohésion sociale et si elles favorisent le bon fonctionnement de la société.

L’on prévoit également que l’accroissement de la diversité entraînera certains changements quant aux normes, aux institutions et à l’identité canadienne. Cela signifie que les décideurs devront tenir compte des répercussions, positives et négatives, de la modification des valeurs, des engagements et du tissu social canadiens.

Les experts affirment que parmi les conséquences socioéconomiques d’une faible cohésion figurent une baisse importante du capital, de la créativité et de l’innovation, éléments favorisant la croissance économique, ainsi qu’une diminution de la confiance, de l’entraide et de l’engagement social, facteurs à l’origine d’une bonne qualité de vie.

 En quoi la cohésion sociale du Canada constitue-t-elle un avantage? 

La tradition canadienne de reconnaissance et d’officialisation de la diversité a contribué au maintien de la cohésion sociale au pays. En effet, les Canadiens montrent peut-être plus d’ouverture à la diversité en raison de l’origine pluriethnique du Canada, initialement formé des peuples autochtones, français et anglais. En outre, le Canada a depuis connu plusieurs vagues d’immigration – chacune ayant favorisé la croissance et la diversité de la population. Si les premières politiques d’immigration indiquaient une préférence pour les immigrants originaires de la Grande-Bretagne et de l’Europe occidentale, vers le milieu des années 1950, le Canada était devenu une destination de choix pour les immigrants de l’Europe orientale. Dans les années 1970, les personnes immigrant au Canada provenaient essentiellement de l’Asie, des Caraïbes et d’autre pays en développement10.

Par le passé, le Canada a défendu les intérêts de sa population diversifiée en édictant des lois et des règles distinctes, en promulguant des actes constitutifs et en instituant des ministères. La diversité ethnique est protégée par la Loi sur le multiculturalisme canadien; le fédéralisme et le bilinguisme sont favorisés par la Loi sur les langues officielles; les droits des Autochtones sont préservés par la conformité aux décisions de la Cour suprême du Canada ainsi que par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés qui constituent une reconnaissance et une déclaration officielle de leurs droits. La Charte garantit les droits de tous les Canadiens. Ces cadres législatifs et institutionnels fournissent au Canada des mécanismes en faveur de la diversité. On estime généralement que ce sont ces mécanismes qui ont permis au Canada de bénéficier d’une forte cohésion sociale.

La diversité canadienne devenant de plus en plus importante et complexe, certains se demandent si les institutions et mécanismes actuels seront suffisants pour prévenir une fragmentation sociale et un déclin de la situation socioéconomique. Pour aller de l’avant avec la conviction que le bien-être des personnes et des collectivités sera protégé, d’autres efforts doivent être déployés afin d’appuyer pleinement l’élaboration de programmes et de politiques en faveur de la cohésion. De tels efforts viseront principalement à ce qu’en 2017, les Canadiens continuent de profiter des avantages associés à la cohésion sociale.

 La cohésion sociale du Canada est-elle menacée? 

  • Influence internationale : Un mouvement de protestations contre le multiculturalisme, qui a pris naissance en Europe, a influencé les mentalités au Canada à l’égard de la diversité. Aux Pays-Bas, par exemple, le multiculturalisme a été considéré un échec et la cause de l’accroissement de la discrimination, de la ghettoïsation des groupes ethniques et du manque d’intégration des immigrants au sein de la société. Certains événements, comme les attentats à la bombe perpétrés à Madrid en 2004 et à Londres en 2005 ainsi que les émeutes raciales qui ont secoué la France, accentuent la perception voulant que le multiculturalisme soit un leurre. Ces circonstances ont d’ailleurs amené la communauté internationale à s’interroger quant à l’efficacité des politiques sur le multiculturalisme et l’immigration. L’opinion publique à l’égard de la diversité semble avoir basculé, la population y voyant une possible menace à la sécurité.
  • Contexte défavorable au Canada : Bien que des études démontrent qu’il n’y a pas de mouvement de ghettoïsation au Canada11, certains Canadiens croient (et c’est un point de vue largement alimenté par les médias) que le Canada suivrait les traces des Européens et qu’une crise du multiculturalisme est imminente. À preuve, la montée de l’extrémisme islamique au Canada est mise sur le compte du multiculturalisme et de la diversité12.

Au Canada, une tendance à la fragmentation sociale semble se dessiner. Pensons par exemple au complot terroriste déjoué à Toronto (qui a mené à 18 arrestations en 2006) et les émeutes raciales qui ont eu lieu à Montréal en 2008. Au Québec, des événements récents, comme l’adoption à Hérouxville d’un code de conduite pour les minorités visibles et les demandes de certains groupes visant un accommodement aux pratiques religieuses, ont suscité un débat provincial sur les « accommodements raisonnables ». La Commission de consultation sur les pratiques d’accommodement reliées aux différences culturelles, coprésidée par Gérard Bouchard et Charles Taylor, s’est conclue en 2008 par la publication d’un rapport historique comportant des recommandations sur les pratiques d’accommodement raisonnables et la diversité religieuse au Québec.

Si le lien entre situation financière et sentiment d’appartenance n’a pas été clairement établi, l’incapacité des immigrants de participer pleinement à l’économie entraînerait une diminution de leur appartenance au Canada. La baisse de revenu de certaines nouvelles populations immigrantes pourrait illustrer cette réalité. Les revenus d’un nouvel immigrant qui, en 1980, équivalaient à 84 % de ceux d’un travailleur d’origine canadienne, avaient chuté à 60 % en 2000. En fait, les taux de faible revenu augmentent chez les immigrants : entre 1980 et 2000, les taux sont passés de 25 à 36 %, alors que ceux des travailleurs d’origine canadienne ont connu une baisse, passant de 17 à 14 %13. Cependant, tous les experts ne s’entendent pas à savoir si une situation financière précaire compromet le sentiment d’appartenance. D’après l’analyse de Jeffrey Reitz sur l’Enquête sur la diversité ethnique 2002, malgré la baisse du revenu des populations immigrantes, une situation précaire a peu d’effet en soi sur les taux d’intégration des minorités visibles. Les facteurs jouant un rôle sur le plan de l’intégration seraient plutôt la discrimination et le sentiment de vulnérabilité14. L’Enquête sur la diversité ethnique a révélé que 20 % des membres des minorités visibles ont été victimes de discrimination, souvent ou à l’occasion, au cours des cinq dernières années15. Aussi la discrimination joue-t-elle un rôle plus important que la situation financière sur le plan de l’appartenance.

Enfin, ont aussi retenu l’attention du public et contribué au climat défavorable les manifestations de mécontentement de certains groupes autochtones du Canada (p. ex. les protestations de Caledonia, les barrages routiers et la Journée nationale de protestations). En fait, une étude récente de Soroka et al. suggère que les groupes autochtones, de même que les Canadiens francophones, montrent un degré plus faible d’appartenance au Canada que les nouveaux immigrants, à preuve le peu de fierté qu’ils manifestent envers le Canada et leur mince sentiment d’appartenance au pays16. Ces tendances lourdes, de même que l’insatisfaction exprimée par certains Canadiens envers ce qu’ils perçoivent comme des « droits et privilèges spéciaux » accordés aux peuples fondateurs du Canada, requièrent l’intervention du gouvernement fédéral.

Compte tenu des risques possibles de fragmentation sociale abordés ci-dessus, une grande incertitude règne quant à la cohésion de la société canadienne dans le futur. Néanmoins, il apparaît que le Canada devrait tirer avantage des efforts déployés aujourd’hui pour maintenir et améliorer le degré de cohésion sociale.

 Comment renforcer la cohésion sociale au Canada?

Pour améliorer la cohésion sociale au Canada, il nous faut pallier le risque de fragmentation. À cette fin, l’on doit s’efforcer de mieux comprendre les mécanismes de cohésion et en mesurer l’évolution, ce qui permettra aux décideurs de prévoir des investissements qui créeront des conditions favorables au renforcement du tissu social. En outre, l’on devra accorder plus d’importance à l’établissement de liens entre les Canadiens et à la promotion de la cohésion sociale afin de s’assurer que les structures institutionnelles du Canada garantissent les droits des Canadiens, tout en préservant et en protégeant l’identité et la diversité. L’accroissement du capital de liaison, par des programmes qui favorisent l’interaction entre les Canadiens, serait un moyen de maintenir et de renforcer davantage la cohésion sociale du Canada en 2017. Parmi les options stratégiques recommandées, mentionnons :

  • l’évaluation et la connaissance des facteurs de cohésion sociale;
  • la promotion de la diversité;
  • la diffusion de l’histoire des Canadiens;
  • la réconciliation.

Évaluation et connaissance des facteurs de cohésion sociale

La promotion de la cohésion sociale nécessite une connaissance des facteurs économiques, sociaux, politiques et culturels qui favorisent la cohésion sociale et la croissance économique ou qui y font obstacle, ainsi qu’une capacité d’évaluer leurs interactions. Les objectifs de cette première option stratégique sont de définir clairement le concept de cohésion sociale, puis d’élaborer et de mettre en œuvre un cadre d’indicateurs qui rend bien compte du concept et qui permet une évaluation adéquate de la situation.

Élaboration d’un cadre d’indicateurs

L’établissement d’un ensemble d’indicateurs fiables offrira au gouvernement une base de référence qui lui permettra de déterminer si la cohésion sociale s’améliore ou s’amoindrit. Grâce à la collecte de ces données, le gouvernement du Canada sera en mesure de définir les conditions optimales nécessaires au mieux-être économique et social, et pourra cerner les tendances défavorables qui autrement n’auraient pu être dégagées.

Si le capital social est un indicateur de la cohésion sociale, des mesures de suivi permettraient d’évaluer :

  • les réseaux sociaux (caractéristiques des réseaux et répartition des pouvoirs au sein de ceux-ci);
  • la confiance sociale;
  • la composition des organisations et la contribution des membres;
  • la solidarité sociale (fonctionnement de l’organisation, allégeance au groupe, participation aux réunions, participation électorale).

Des études supplémentaires sur les tendances émergentes au chapitre de la formation et des perceptions identitaires serviront de base pour l’élaboration de programmes visant l’élimination du racisme et de la discrimination.

Un cadre composé d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs fournira un bilan approfondi de l’évolution de la cohésion sociale. Aussi un ensemble d’indicateurs centraux devra-t-il être établi à l’échelle nationale. De plus, l’intégration de facteurs communautaires offrirait un portrait nuancé de la situation.

Des analyses sur l’ensemble de la société pourraient dissimuler les écarts entre certains groupes. Il importe donc de segmenter les données, dans la mesure du possible, afin de tenir compte des caractéristiques de divers segments de la population (par exemple, l’emplacement géographique, le sexe, le niveau de revenu, les conditions sociales, l’origine ethnique et la nationalité, la religion, l’âge, etc.). La segmentation des données permettra l’élaboration de politiques et de programmes adaptés à des groupes particuliers, y compris les groupes marginalisés. Autant que faire se peut, parmi les données recueillies, une distinction serait effectuée entre les liens établis au sein des communautés et ceux tissés entre elles, en vue de mieux comprendre comment évolue la cohésion à l’intérieur des différentes collectivités.

Mise en application

Surveillance statistique assurée par un ministère ou un organisme fédéral : Si l’objectif est d’investir dans un mécanisme d’évaluation, un certain nombre d’approches sont possibles en fonction des besoins d’échantillonnage et de la fréquence des analyses. Idéalement, le gouvernement fédéral devrait investir dans la surveillance de la cohésion sociale. Actuellement, la recherche sur la diversité culturelle et l’immigration est assurée par le Projet Metropolis, une initiative conjointe du Conseil de recherches en sciences humaines et Citoyenneté et Immigration Canada. La réalisation d’analyses, à intervalles réguliers, et la production de rapports sur la solidité des liens sociaux au sein des groupes et entre eux viendront appuyer les travaux du Projet Metropolis et permettront d’élaborer des politiques et des programmes sur la base de données concordantes. Une surveillance statistique continue donnera également aux décideurs la capacité de dégager des tendances et de déterminer les secteurs qui nécessiteraient l’adoption de nouvelles stratégies ciblées.

Pour accomplir le cycle d’analyse souhaité, un certain nombre de moyens sont possibles :

  • une enquête longitudinale menée par des ministères clés (p. ex. Patrimoine canadien, Citoyenneté et Immigration Canada) et gérée par Statistique Canada, une nouvelle cohorte étant ajoutée tous les cinq ans;
  • une enquête ponctuelle, mettant à contribution les mêmes partenaires, menée plus fréquemment (tous les trois ans);
  • un cycle supplémentaire (questions ciblées, spécialisées) intégré à l’Enquête sociale générale (ESG);
  • une étude exécutée sur demande par des chercheurs du milieu universitaire.

Surveillance statistique exercée par une organisation à but non lucratif : Une autre avenue consiste à créer une fondation pour la cohésion sociale, ce qui pourrait être fait avant 2017 par l’affectation symbolique de 34 millions de dollars (l’équivalent d’un dollar par Canadien). Le financement de la fondation reposerait par la suite sur des contributions privées et des fonds de contrepartie publics.

Les principales activités d’une fondation pour la cohésion sociale seraient :

  • l’étude de la cohésion sociale;
  • l’élaboration d’indicateurs;
  • la production de rapports annuels sur l’état de la cohésion sociale au Canada;
  • la présentation de rapports spéciaux sur certaines collectivités locales;
  • la réalisation de projets pilotes (partenariat entre le gouvernement du Canada et les collectivités locales) visant à favoriser la cohésion sociale en tissant des liens entre les collectivités;
  • la prestation de services auprès d’autres gouvernements (États étrangers ou administrations infranationales).

Promotion de la diversité

L’objectif de cette deuxième option stratégique est de maintenir et d’améliorer la cohésion sociale au pays par la reconnaissance et la promotion des bénéfices de la diversité pour le Canada tant aujourd’hui que pour l’avenir. Le gouvernement fédéral est bien placé pour investir dans la cohésion sociale et promouvoir la compréhension interculturelle puisqu’il s’agit d’une institution commune à tous les Canadiens, un symbole de solidarité, d’unité et d’identité nationale.

Création d’un Centre canadien pour la compréhension interculturelle

Le Centre canadien pour la compréhension interculturelle (CCCI) constituera l’instance nationale responsable de la création de réseaux entre les personnes, les collectivités et les régions ainsi que de l’établissement d’un modèle hybride d’interaction culturelle. Ce centre national fournira un leadership pour la coordination et la promotion de la compréhension interculturelle, essentiellement en sensibilisant le public et en nouant le dialogue avec toutes les collectivités culturelles du Canada.

Les responsables du CCCI travailleront en étroite collaboration avec les provinces et les territoires et les centres multiculturels en place, tant au niveau municipal que communautaire (comme le Centre multiculturel de Calgary), afin d’établir un réseau de centres multiculturels et de mettre en œuvre des programmes. Le CCCI collaborera également avec des organisations qui se consacrent à la diversité et au pluralisme afin de tirer parti de leurs connaissances et compétences dans la création d’interactions fructueuses entre les communautés culturelles. Les travaux du CCCI ne feront pas double emploi avec ceux des organismes partenaires qui ont chacun une mission particulière soit : éliminer les préjugés chez les jeunes (Canadian Centre for Diversity), sensibiliser les jeunes à l’importance de promouvoir les droits de la personne (Musée canadien des droits de la personne), mettre en commun les connaissances internationales en vue de favoriser les valeurs, les politiques et les pratiques pluralistes (Centre mondial du pluralisme), combattre le racisme (Fondation canadienne des relations raciales), ou encore, mener des recherches sur la citoyenneté et soutenir les collectivités dans l’amélioration des cérémonies de citoyenneté (Institut pour la citoyenneté canadienne). Le CCCI mettra en place un programme national d’éducation du public, comprenant des campagnes de sensibilisation, afin que tous les Canadiens aient une meilleure connaissance des diverses cultures cohabitant au Canada.

Les principales fonctions du Centre canadien pour la compréhension interculturelle seront les suivantes :

  • Accroître la compréhension des cultures en présence au Canada (les Autochtones, les anglophones, les francophones et les minorités visibles), par des activités qui favorisent une participation constructive notamment :
    • la mise en œuvre de campagnes de sensibilisation du public financées par le fédéral;
    • la promotion du multiculturalisme dans les émissions télévisées, la littérature, la musique et les arts visuels;
    • l’échange de postes entre des personnes d’origine, de langue, de région, de religion et de génération différentes, en collaboration avec le secteur privé;
    • la promotion du bénévolat et de l’engagement politique auprès de toutes les communautés culturelles pour accroître la participation citoyenne.
  • Utiliser les nouvelles technologies et applications pour communiquer avec les Canadiens (p. ex. YouTube, pour diffuser de l’information sur la culture ou l’histoire canadienne).

Amélioration de la situation financière des Canadiens

Pour renforcer la cohésion sociale, et garantir aux Canadiens un revenu suffisant, le gouvernement du Canada devrait offrir un soutien financier à tous les citoyens, particulièrement en période de ralentissement économique. Une attention toute spéciale devrait être accordée aux nouveaux immigrants qui connaissent une perte de revenus. Pour ce faire, voici quelques recommandations :

  • Améliorer la formation et les programmes d’emploi à l’intention des Canadiens, notamment en ciblant les groupes dont le revenu est inférieur à la moyenne comme les Autochtones et les immigrants. Inviter Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Industrie Canada et les organismes communautaires d’aide à l’emploi à collaborer pour réviser et améliorer les formations et les programmes d’emploi en place en les adaptant aux besoins des Canadiens. Étant donné que la langue est un facteur déterminant de prospérité économique, les travaux de révision devraient également porter sur les méthodes actuelles d’enseignement des langues officielles et les moyens de les améliorer.
  • Accorder la priorité à la reconnaissance des titres de compétences étrangers. Le gouvernement devrait continuer de soutenir les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux du Travail, en vue d’établir un cadre commun d’ici septembre 2009.
  • Harmoniser davantage les politiques d’immigration avec les besoins du marché du travail. Une collaboration entre Citoyenneté et Immigration Canada, Industrie Canada et des partenaires du secteur privé permettrait de revoir régulièrement les politiques et de les ajuster en fonction des besoins.

Enfin, le rapport final de canada@150 comporte une analyse intitulée « Libérer le potentiel des groupes marginalisés » qui propose des options stratégiques, pertinentes et détaillées, pour répondre aux besoins des populations vulnérables.

Diffusion de l’histoire des Canadiens

Les objectifs de cette troisième option stratégique sont de favoriser le dialogue en matière de diversité et d’identité, au sein des collectivités et entre elles, ainsi que de mettre en place un mécanisme qui contribuera à tisser des liens parmi la population canadienne et à contrer les menaces de fragmentation sociale. Parmi les mesures recommandées, mentionnons :

  • Encourager les rencontres de toutes sortes (discussions, dialogues, forums, etc.) entre des personnes de culture, de religion, de région, de génération et de langue différentes et inviter les Canadiens à prendre part à un débat national sur un large éventail de questions sociales, politiques, culturelles et économiques. Afin de joindre le plus grand nombre possible de Canadiens, notamment les collectivités éloignées, différentes technologies pourront être utilisées (communication par satellite, Internet, etc.). Les rencontres, qui pourront porter sur l’identité canadienne et nos valeurs communes, prendraient la forme de débats, de forums de discussion, de concours d’œuvres d’art ou encore de sommet des citoyens.
  • Créer un groupe responsable de l’élaboration de politiques pour les projets nationaux. Près du gouvernement, peut-être même au sein d’un organisme central, les membres de ce groupe seraient à l’écoute des dirigeants. Ils auraient accès à de multiples sources d’information et à l’expertise nécessaire, mais demeuraient suffisamment indépendants pour prendre des risques. Ainsi, les stratégies et les projets proposés seraient innovateurs, incarneraient une grande valeur symbolique, nécessiteraient une intervention nationale, donneraient des résultats concrets et tiendraient compte de tous les Canadiens.
  • Profiter des célébrations du 150e anniversaire du Canada pour rappeler aux Canadiens, et au reste du monde, les événements marquants de notre histoire qui sont encore porteurs d’avenir et de sens pour tous les Canadiens. Le gouvernement du Canada devrait soutenir un certain nombre d’initiatives à l’occasion du 150e anniversaire, notamment :
    • Une présentation sur les réalisations de personnalités canadiennes dans divers domaines (p. ex. sports, culture, identité, politique, milieu universitaire et des affaires, secteurs sans but lucratif). Les Canadiens pourront alors rencontrer ces leaders et experts pour en apprendre davantage sur leur contribution au Canada et sur ce qui les rend fiers d’être Canadiens.
    • La mise en œuvre d’un projet commémoratif en affectant des fonds, dès maintenant et jusqu’au lancement des célébrations du 150e anniversaire, dans l’installation d’infrastructures exceptionnelles, visibles, écologiques et durables qui amélioreront la qualité de vie des Canadiens (en particulier dans les collectivités éloignées, rurales et autochtones).
    • Un programme canadien d’échange permettant aux jeunes de découvrir le pays, du nord au sud et d’est en ouest.
    • La création d’un acte symbolique qui représente le Canada, à l’instar de l’heure pour la Terre qui vise à sensibiliser la population aux effets des changements climatiques. Cette action pourrait être accomplie partout dans le monde le jour de la fête du Canada.
    • La mise sur pied d’une exposition nationale et internationale regroupant des œuvres d’art canadiennes.

Réconciliation

Les nombreuses leçons tirées du processus de réconciliation avec les peuples autochtones peuvent être appliquées à l’amélioration de la cohésion sociale du Canada. Cette dernière option stratégique vise donc à utiliser ces leçons pour consolider les relations entre les anglophones et francophones canadiens. Parmi les mesures recommandées, mentionnons :

  • appuyer sans réserve la Commission de vérité et de réconciliation afin de garantir des retombées positives pour les Autochtones et tous les Canadiens;
  • Investir dans les leçons tirées de la réconciliation et les appliquer aux anglophones et aux francophones en vue de renforcer l’unité nationale.

 Répercussions sur le renouvellement de la fonction publique

Le renouvellement de la fonction publique est intimement lié aux questions d’identité, de diversité et de cohésion sociale, compte tenu de la complexité de la société canadienne qui, en 2017, connaîtra une diversité accrue.

Pour assurer l’efficacité de cette initiative, les objectifs des services, programmes et politiques mis en place par la fonction publique doivent être adaptés à l’identité et à la diversité de certains groupes. Conscients du multiculturalisme de la société canadienne, les fonctionnaires devraient veiller à ne pas provoquer de confrontations qui pourraient engendrer une fragmentation sociale. Faire face à la complexité croissance de la société canadienne exige des efforts continus en matière de renouvellement, tout particulièrement en ce qui touche la composition de la fonction publique.

À titre d’institution nationale, la fonction publique doit prendre des mesures innovatrices et éclairées pour s’assurer de refléter la société canadienne. Une fonction publique représentative permettra de connaître et de mieux mesurer les défis auxquels une société diversifiée est confrontée. Des fonctionnaires d’origines différentes apporteront des idées originales et de nouveaux réseaux porteurs de solutions d’avant-garde convenant davantage aux nouveaux enjeux et à leur résolution. De la même façon qu’ils adoptent de nouvelles technologies, les fonctionnaires doivent être au courant des nouveaux mécanismes sociaux. Ils doivent acquérir des connaissances et des compétences sur les phénomènes socioculturels émergents ainsi que sur les tendances relatives à la participation et à la formation de l’identité. Une fonction publique représentative démontrera également l’ouverture des institutions nationales à l’égard de la diversité, notamment en ce qui touche l’accès équitable aux possibilités d’emploi et l’élimination des barrières systémiques. Enfin, lorsque les membres d’une collectivité sont bien représentés dans la fonction publique, ils ont moins tendance à se sentir marginalisés.

Les défis de l’avenir requièrent de l’innovation et un renouvellement des mentalités; l’originalité des solutions mises de l’avant par une fonction publique diversifiée permettra de mieux servir les Canadiens et les Canadiennes. Si le présent document recommande certains outils pouvant servir de catalyseurs de la créativité, le véritable renouvellement de la fonction publique naîtra tout naturellement de la diversité.

 Conclusion

En matière de gestion de la diversité, les premiers efforts du Canada ont porté des fruits. Cependant, la diversité et la complexité de la société canadienne allant croissant, le maintien des bénéfices acquis sur le plan de la cohésion sociale demeure incertain. Il importe de parer aux risques associés à une faible cohésion sociale, étant donné qu’une mauvaise gestion de la diversité peut porter atteinte au bien commun, essentiel au mieux-être de la société canadienne, et par le fait même, remettre en cause les fondements de notre société et de notre identité. À cette fin, le Canada doit s’efforcer de mieux comprendre l’incidence de l’évolution démographique et des conditions socioéconomiques sur la cohésion sociale. En d’autres termes, afin de garantir que le Canada de 2017 tiendra un engagement équivalent à celui de 1867, les décideurs d’aujourd’hui devront améliorer leur connaissance des mécanismes de cohésion sociale et promouvoir des mesures favorables à l’édification d’une société unie. Les options stratégiques recommandées dans le présent document privilégient une approche préventive : un investissement dans l’avenir du Canada qui, croyons-nous, apportera tous les avantages des intérêts composés.

Notes

  1. Reitz, Jeffrey et Rupa Banerjee. 2005. « Racial Inequality, Social Cohesion and Policy Issues in Canada », présentation dans le cadre de la conférence de l’IRPP intitulée Diversity and Canada’s Future: Recognition, Accommodation and Shared Citizenship, Montebello, du 13 au 15 octobre.
  2. Putnam, Robert. 2000. Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York, Simon & Schuster.
  3. Statistique Canada. 2005. « Étude : Population des groupes de minorités visibles au Canada en 2017 ». Le Quotidien – Le mardi 22 mars. (Consulté le 4 février 2009). Sur Internet
  4. Bélanger, A. et É. Caron Malenfant. 2005. Projections de la population des groupes de minorités visibles, Canada, provinces et régions 2001-2017. Numéro 91-541-XIF au catalogue de Statistique Canada. Ottawa, Industrie Canada.
  5. Supra 4.
  6. Statistique Canada. 2008. Regard sur la démographie canadienne. Numéro 91-003-XWF au catalogue. Ottawa, Industrie Canada.
  7. Supra 6.
  8. Supra 6.
  9. Supra 6.
  10. Centre d’études canadiennes de l’Université Mount Allison. « Le multiculturalisme au Canada », La série Réalités canadiennes. (Consulté le 18 décembre 2008). Sur Internet
  11. Dib, Kamal et Bharathi Sriraman. 2009. « Le mythe de la ghettoïsation dans le Canada urbain et le ghetto français » dans Caroline Andrew, Sandeep Agrawal et John Biles (dir.), Plan Canada (édition spéciale) – Des collectivités accueillantes : Planifier la diversité. Ottawa, Metropolis. (Consulté le 15 octobre 2009). Sur Internet
  12. Jonas, George. 2009. « Diversity is playing with fire ». National Post. 2 janvier. (Consulté le 5 février 2009). Sur Internet
  13. Picot, Garnet et John Myles. 2005. L’inégalité du revenu et le faible revenu au Canada : une perspective internationale. Numéro 11F0019MIF2005240 au catalogue de Statistique Canada. Ottawa, Industrie Canada.
  14. Supra 1.
  15. Statistique Canada. 2003. Enquête sur la diversité ethnique : portrait d’une société multiculturelle. Numéro 89-593-XIF au catalogue, Ottawa, Industrie Canada.
  16. Soroka, Stuart, Johnston, Richard et, Keith Banting. 2007. « The Ties that Bind: Social Diversity and Cohesion in Canada » dans Belonging? Diversity, Recognition and Shared Citizenship in Canada, dirigé par Keith Banting, Thomas Courchene et Leslie Seidle, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, p. 585.

Libérer le potentiel des jeunes marginalisés 

 Libérer le potentiel des jeunes marginalisés : pourquoi maintenant?

À l’approche de 2017, le Canada [Traduction] « a deux grands défis économiques à relever : augmenter le piètre taux de croissance de la productivité du travail et faire face à la lente croissance de la population active liée au départ à la retraite de la génération du baby-boom [...] ». Or, « la croissance de la productivité est importante, car c’est surtout elle qui permet l’amélioration de notre niveau de vie »1. De plus, la composition démographique du Canada continuera de beaucoup changer :

  • D’ici 2017, on prévoit qu’il y aura environ 7,6 millions d’immigrants au Canada qui représenteront environ 22 % ou un cinquième de la population totale2.
  • D’ici 2011, les immigrants, composés à 90 % d’individus appartenant à une minorité visible et/ou religieuse, représenteront la seule source de croissance nette de la population active3. En 2017, ces nouveaux arrivants seront devenus une source importante de capital humain pour le Canada, mais ils seront encore confrontés au racisme, à la discrimination et à des obstacles systémiques.
  • La population autochtone en âge de travailler croîtra de 42 % à partir de 2001, et d’ici 2017, elle représentera 4,5 % de la main-d’œuvre active4.
  • Le recensement de 2006 indiquait, pour la première fois de l’histoire du Canada, que la majorité des Autochtones vivent dans les centres urbains (54 %). À l’approche de 2017, le gouvernement fédéral doit s’interroger sur les effets de ce nouveau paramètre sur ses mécanismes de financement traditionnels qui ciblent les Autochtones vivant dans les réserves.
  • La tendance générale de l’urbanisation demeurera la même jusqu’en 2017, y compris la croissance continue des populations immigrante et autochtone dans les centres urbains.

De plus, d’ici 2017, les forces de la mondialisation feront en sorte que les secteurs du savoir et des services continueront de croître, tandis que les secteurs de la fabrication et à forte concentration de main-d’œuvre ne cesseront de régresser. Une économie du savoir nécessite des travailleurs instruits et qualifiés. À mesure qu’approchera 2017, ce besoin s’intensifiera, et « la concurrence internationale en matière d’embauche de travailleurs qualifiés aura aussi pour effet d’amplifier le défi, pour le Canada, de se constituer une main-d’œuvre qualifiée qui saura être à la hauteur dans le contexte d’une économie axée sur la connaissance »5.

Compte tenu de sa population active décroissante, « le Canada ne peut se permettre de laisser aucun citoyen pour compte »6 ou de marginaliser les principales ressources de notre société. Des recherches montrent que l’immigration constituera le plus important bassin de main-d’œuvre et que la population autochtone en âge de travailler sera substantielle, donc une source potentielle de capital humain non négligeable. Elles révèlent aussi qu’un investissement accru et intelligent dans l’éducation est obligatoire pour préparer notre jeunesse à participer activement à cette nouvelle économie, et qu’il faut prioriser l’élimination des [Traduction] « obstacles artificiels du marché du travail ciblés par les programmes gouvernementaux de multiculturalisme et de diversité et d’équité en matière d’emploi »7.

 Défi stratégique

Aujourd’hui, les jeunes Canadiens (les 15 à 29 ans) sont confrontés à de nombreuses difficultés, en plus de subir le stress de naviguer dans un système d’éducation qui n’a peut-être pas ce qu’il faut pour répondre à leurs besoins particuliers et un marché du travail qui exige de posséder, contrairement aux générations précédentes, une gamme de compétences très variées. La plupart des jeunes vivent cette transition sans heurt, mais certains, particulièrement ceux qui appartiennent à des groupes habituellement marginalisés, rencontrent une série d’obstacles systémiques et institutionnels qui pourront les empêcher de réaliser tout leur potentiel et de contribuer pleinement à l’économie du pays. Cette incapacité provoque souvent un sentiment accru de frustration et de marginalisation.

La jeunesse autochtone et immigrante aura atteint un important poids démographique en 2017. Or, ces jeunes font aussi partie des groupes habituellement marginalisés en proie à des barrières faisant entrave à leur participation active à diverses facettes de la société. Ces barrières, si elles persistent, coûteront au Canada entre 72 et 236 milliards de dollars par an (l’équivalent de 6 à 20 % du PIB) et entraîneront une perte de talents communs, une diminution du capital humain et une hausse des dépenses en justice et en programmes sociaux. Le gouvernement fédéral doit décider quel rôle il peut jouer dans un partenariat avec les provinces, les territoires, les municipalités et les collectivités pour éliminer les obstacles et favoriser l’exploitation du plein potentiel de cette jeunesse.

 D’aujourd’hui à 2017

La mise en œuvre de politiques pour surmonter les obstacles susmentionnés doit donner lieu à une structure qui apportera aux jeunes marginalisés le soutien, les compétences et l’éducation nécessaires en vue de faciliter leur transition vers le marché du travail. L’exploitation du potentiel de ces jeunes améliorera leurs chances de devenir des membres à part entière de la société. L’élimination des obstacles systémiques, légaux et institutionnels, assortie d’initiatives stratégiques innovatrices destinées à améliorer l’éducation, le marché du travail et les structures sociales, devrait aussi avoir un effet positif sur la santé et la qualité de vie de tous les Canadiens. S’il veut commencer à récolter des bienfaits avant 2017, le Canada doit agir maintenant pour mobiliser la jeunesse marginalisée d’aujourd’hui.

Note sur la portée du présent document : La mise en valeur de la jeunesse « à risque » constitue une approche tournée vers l’avenir, car ce groupe démographique est celui qui assumera l’héritage des politiques actuelles. Réalisable et source potentielle de retombées importantes dans l’avenir, l’investissement dans des politiques axées sur la jeunesse permettrait aux jeunes des groupes habituellement marginalisés d’accroître leur capacité d’intégrer le marché du travail et de participer à l’économie du savoir au Canada.

 Qui sont les jeunes marginalisés

L’individu faisant partie d’un groupe habituellement marginalisé est fortement exposé à des facteurs de risque ainsi qu’à des obstacles sociétaux, systémiques et institutionnels. Lorsque la marginalisation gagne la culture institutionnelle d’une société, elle finit par imprégner la presque totalité des interactions et des relations. Ce phénomène se produit lorsqu’une personne bute contre des portes closes et ne peut profiter d’occasions de s’épanouir, de participer à la société ou de jouir de certains droits que le groupe dominant tient pour acquis. Du coup, sa capacité d’être active dans les sphères sociale, économique, culturelle et politique de la société s’en voit affectée. Cette situation n’a rien à voir avec le mérite, le talent ou l’échec de la personne, mais résulte plutôt de l’appartenance à un certain groupe démographique. Vu la crise économique actuelle et ses effets potentiels, les jeunes autochtones et immigrants nouvellement arrivés aux pays risquent davantage d’être marginalisés. Ces deux groupes ont été ciblés en raison de leur croissance démographique et de leur énorme potentiel à contribuer à la prospérité du Canada, maintenant et en 2017. Pour s’assurer la pleine utilisation de leurs capacités, il faut dès maintenant mettre en place des politiques qui les soutiendront et élimineront les obstacles qui les empêchent de faire profiter l’économie canadienne de leurs compétences.

Jeunes autochtones : L’explosion démographique chez les Premières nations, les Inuits et les Métis annonce l’apparition d’une importante cohorte de jeunes qui vivront dans les réserves, les zones urbaines ou les communautés inuites ou métisses. En 2007, 33,2 % de la population autochtone totale du Canada avaient moins de 15 ans; chez les non-autochtones, ce groupe d’âge représente 19,8 % de la population. Le taux de croissance de la population autochtone est particulièrement élevé dans les provinces des Prairies : on prévoit que d’ici 2017, les Autochtones représenteront 17,6 % de la population totale du Manitoba et 20,7 % de celle de la Saskatchewan. Notons aussi que la population autochtone habitant en zones urbaines est aussi à la hausse et que tout indique qu’elle continuera de s’accroître. Cela obligera le gouvernement fédéral à réévaluer son rôle étant donné qu’un nombre croissant d’Autochtones migre des réserves vers les villes et ne relèvent plus de la compétence fédérale. Presque tous les indices de bien-être existants placent les Autochtones en dernière position, dont le niveau d’instruction, les conditions de logement, le revenu par habitant et beaucoup d’autres indicateurs qui touchent les enfants8. On estime qu’une scolarisation accrue de cette main-d’œuvre pourrait rapporter jusqu’à 71 milliards de dollars à l’économie canadienne dans la période de 2001- 2017. Si l’on abordait simultanément tous les obstacles auxquels se heurtent les Autochtones, les résultats seraient même encore meilleurs9.

Jeunes immigrants nouvellement arrivés au pays : Selon le recensement de 2006, la croissance démographique est surtout attribuable à l’arrivée de quelque 1,2 million d’immigrants et de réfugiés au Canada; le tiers des immigrants accueillis chaque année sont des jeunes. D’après Statistique Canada, 47 % de ces nouveaux arrivants vivent sous les « seuils de faible revenu » canadiens10. Ils sont aussi exposés de façon marquée à des facteurs de risque sociaux et économique, tels que la médiocrité du logement, la pauvreté et l’appartenance à un gang, combinés à la discrimination et à la xénophobie. Les recherches révèlent que les nouveaux immigrants âgés de 18 à 24 ans présentent un faible taux de fréquentation scolaire et que les 20-24 ans sont plus susceptibles de décrocher au niveau secondaire et peu enclins à faire des études postsecondaires, comparé au reste de la population immigrante des mêmes tranches d’âge. Ces jeunes immigrants rencontrent aussi des difficultés lorsqu’ils tentent de faire reconnaître leurs études antérieures ou leurs titres de compétences. Les conséquences du phénomène de jeunes immigrants nouvellement arrivés au pays qui passent entre les mailles de notre système d’éducation, de marché du travail ou d’aide social coûtent très cher au Canada d’aujourd’hui et de demain. L’intégration économique des immigrants doit être prioritaire si le Canada envisage de bénéficier longtemps de cette main-d’œuvre de l’avenir en 2017.

 Analyses et options

En examinant les mécanismes qui s’articulent autour de la jeunesse marginalisée, on s’aperçoit que certains se démarquent par leur potentiel à faire fructifier au maximum les investissements faits par l’État. La marginalisation est accentuée par des obstacles systémiques, juridiques et institutionnels. Ces derniers se répercutent sur le système d’éducation dans lequel les jeunes marginalisés naviguent, et ils compromettent aussi leurs chances d’intégrer le marché du travail. Ensemble, ces facteurs entravent la participation citoyenne, ce qui réduit la capacité des collectivités marginalisées à surmonter les obstacles systémiques qu’elles rencontrent. En mettant en œuvre des politiques de réduction de ces obstacles et certaines des propositions énoncées ci-après, le Canada peut faire en sorte que la jeunesse autochtone et immigrante de 2017 ait une chance égale de se faire instruire et de participer au marché du travail.

Beaucoup des options proposées ci-dessous s’appuient sur des exemples de programmes financés par le gouvernement fédéral. Ce dernier a en effet mis sur pied des programmes efficaces pour aider les jeunes marginalisés, mais ceux-ci n’ont pas connu tout le succès escompté en raison d’une approche fragmentée. Les initiatives unidimensionnelles atteignent rarement leur population cible et sont minées par leur incapacité à répondre à des problèmes multiples ou récurrents. Pour éliminer un problème, surtout lorsqu’il est tenace, il faut parfois une approche multidimensionnelle intégrant de nombreux facteurs de nature complètement différente. Ainsi, pour aborder en profondeur la complexité de la réintégration de la jeunesse marginalisée à la société canadienne, les approches fragmentaires doivent être abandonnées au profit de solutions qui établissent les liens existant entre des facteurs en apparence différents, mais intrinsèquement liés. Tenant compte d’aspects différents mais à forte corrélation, les propositions offrent une solution holistique et concertée au phénomène complexe de la marginalisation.

 Éducation

L’accès à une éducation de qualité est un grand facteur de réduction de la marginalisation chez les enfants et les adolescents. Les Canadiens qui n’acquièrent pas les compétences permettant de fonctionner dans une économie toujours plus axée sur le savoir ont plus de risques de connaître la pauvreté et le chômage tout au long de leur vie, de même que de longues périodes sans revenus après une mise à pied. Dans le système d’éducation actuel, chaque population de jeunes a ses propres difficultés, mais la plupart du temps, celles-ci se recoupent.

En raison du nombre élevé d’Autochtones qui ne terminent pas leurs études secondaires, il est difficile de constituer un bassin de travailleurs qualifiés pour le marché du travail d’aujourd’hui et de demain. Le taux élevé de décrochage chez les jeunes Autochtones est à la fois un problème en soi et un symptôme d’autres problèmes socio-économiques. Les communautés autochtones éloignées manquent souvent d’enseignants qualifiés et compétents, surtout en mathématiques et en science. Ces matières sont absolument nécessaires pour faire des études secondaires et aller vers des professions hautement spécialisées. Sans cette éducation de base, les jeunes Autochtones vivant dans les réserves ne peuvent tout simplement pas échapper à la marginalisation11.

Le développement de la petite enfance est aussi un outil potentiellement très utile pour contrer la marginalisation juvénile. Des études démontrent que, pour réussir dans la vie, le développement des fonctions non cognitives (p. ex. motivation, attention et facultés sociales) est aussi, sinon plus, important que celui des fonctions cognitives. Le fossé entre les enfants avantagés et défavorisés se manifeste dès le plus jeune âge.

En ce qui concerne les jeunes immigrants arrivés depuis peu, par contre, la situation est différente. Alors que la plupart des jeunes qui immigrent au pays pendant leurs études secondaires ou universitaires se débrouillent bien à l’école et sur le marché du travail, ceux qui arrivent au Canada durant la période de transition importante entre les études secondaires et postsecondaires ont un plus faible niveau d’instruction, un taux de fréquentation scolaire moindre et plus de risques de décrocher au secondaire. Ce dernier groupe devrait donc être en partie la cible des solutions en matière d’éducation pour les immigrants, puisque ce sont les jeunes immigrants qui demeureront marginalisés si le Canada n’agit pas.

  • Proposition : Même si l’éducation n’est pas un secteur de compétence fédérale, le gouvernement a un rôle décisif à jouer dans la coordination et valorisation du potentiel des jeunes marginalisés dans les réserves, ce qu’il peut faire favorisant la formation d’un nombre accru d’enseignants qualifiés et en assurant une plus grande autonomie aux communautés autochtones en matière d’éducation. Le gouvernement du Canada peut aussi financer des programmes locaux visant à améliorer le taux de scolarisation chez les populations cibles de jeunes marginalisés (p. ex. camps d’été, Programme d’aide préscolaire aux Autochtones). Il peut aussi y avoir un échange de renseignements coordonné entre les différents paliers de gouvernement ainsi que de la recherche pour l’élaboration de pratiques exemplaires. Par ailleurs, le gouvernement du Canada peut cibler personnellement les individus à l’aide du système fiscal et de mesures incitatives, comme les bourses d’études, dans le cadre d’activités de promotion des objectifs des politiques (p. ex. inscription à un programme de développement de la petite enfance ou poursuite des études au niveau postsecondaire).
  • Proposition : Créer un cadre de politique fédérale qui permettrait aux provinces, aux territoires et aux organisations autochtones de travailler ensemble à résoudre le problème de reconnaissance des titres de compétences en offrant aux provinces et aux collèges autochtones un incitatif pour transformer ceux-ci en institutions financées et accréditées par les gouvernements provinciaux, mais administrées par les Autochtones. Cela peut notamment se faire en prenant modèle sur les pratiques exemplaires des collèges autochtones publics du Canada (p. ex. Nicola Valley en Colombie-Britannique), de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et des États-Unis. Une fois ces institutions d’administration autochtone bien implantées, il serait primordial de les placer au centre de toutes les stratégies fédérales visant les Autochtones, notamment l’alphabétisation, le développement des compétences essentielles, l’éducation des adultes, la formation et l’aide à l’éducation postsecondaire. La gestion des écoles fédérales et des réserves relève d’Affaires indiennes et du Nord canadien, tandis que les écoles hors réserve sont du ressort des provinces. Cela dit, il faudrait absolument tenir compte de la volonté et de la capacité des institutions autochtones d’adopter les conditions d’agrément normalisées.

 Marché du travail

En raison du vieillissement rapide de la population canadienne et de la baisse prévue de la main-d’œuvre active au cours des huit prochaines années, il est impératif de se concentrer sur la libération du potentiel de la jeunesse marginalisée dans le marché du travail. En 2006, une analyse de celui-ci au Canada indiquait que les nouveaux arrivants étaient beaucoup plus frappés par le chômage que les Canadiens d’origine. Chez la population autochtone, la plus grande cohorte est constituée de jeunes qui seront en âge d’intégrer le marché du travail d’ici cinq à dix ans, et qui, selon les prévisions, représenteront jusqu’à 7,4 % de la croissance totale de la population active entre 2001 et 201712. Le succès dans le marché du travail dépend de nombreux autres secteurs de politiques publiques, dont le logement, les services de garde, la sécurité alimentaire, la sécurité et la santé, ainsi que l’environnement dans les milieux scolaires, professionnels et communautaires. Les obstacles à l’emploi comme le racisme, la culture des travailleurs étrangers et la nécessité de s’établir dans les grands centres qui offrent de meilleures perspectives sont d’importants facteurs à prendre en considération13.

À l’heure où l’économie canadienne continue de s’ajuster aux pressions exercées, on prévoit que le chômage et la pénurie de main-d’œuvre s’aggraveront à moyen terme. De récentes évaluations des récessions passées suggèrent que le PIB peut rebondir rapidement au sortir d’une récession, mais que le marché du travail, lui, prend de huit à dix ans à se rétablir. Cette période est maquée par un fort abandon du marché du travail chez la population vieillissante et un retour aux études ou au perfectionnement des compétences chez les jeunes.

  • Proposition : Créer et financer un réseau d’aide local proposant non seulement des services d’orientation pédagogique, professionnelle et personnelle (en s’inspirant de Connexion compétences, de l’école secondaire Children of the Earth et de l’étude Pathways), mais aussi des relations culturelles et personnelles aux jeunes Autochtones ou immigrants afin de leur donner l’information et le soutien dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées concernant l’école, le travail ou les études postsecondaires. Les coordonnateurs de programmes et les intervenants travailleraient de concert avec les provinces et les territoires, ainsi qu’avec les communautés et le secteur privé, pour élaborer et mettre en œuvre, tout en visant le succès scolaire des programmes de travail-études, des formations préapprentissages et des projets de coopération ou de mentorat en milieu de travail. Cette proposition repose largement sur les conseillers, ce qui signifie qu’il faut investir dans leur formation. De plus, les complexités relatives aux compétences pourraient être atténuées grâce à la conclusion d’ententes officielles entre les conseils scolaires communautaires autochtones, les signataires d’Ententes de développement des ressources humaines autochtones (EDRHA) et les écoles hors réserve, ce qui permettrait aussi d’établir les liaisons requises entre le système d’éducation et le monde du travail.
  • Proposition : Créer un programme de partenariat d’apprentissage pour les Autochtones qui compléterait les nôtres sur le marché du travail, comme la Stratégie de développement des ressources humaines autochtones (SDRHA) et le Partenariat pour les compétences et l’emploi des Autochtones (PCEA), en vue de réduire l’analphabétisme et d’améliorer le niveau d’instruction chez les Autochtones adultes. Le programme offrirait à ces derniers une formation de base efficace, des cours d’alphabétisation et d’acquisition de compétences essentielles, ainsi que la possibilité de terminer leurs études secondaires et de faire du rattrapage scolaire. À ces fins, Affaires indiennes et du Nord canadien, les provinces et les collèges communautaires devront forger de solides partenariats. Bien qu’indépendant des programmes déjà existants (la SDRHA et le PCEA), ce programme utiliserait leur infrastructure et leur réseau. Finalement, il respecterait les caractéristiques propres à l’enseignement autochtone (fondé sur la langue et la culture, et conjuguant savoir traditionnel et savoir occidental).

 Mobilisation citoyenne

Beaucoup de jeunes Canadiens prennent part à la vie démocratique par le biais de la communauté, des institutions et du système politique en général : vote, défense d’une cause, apprentissage par le service, partenariats universitaires et groupes jeunesse. Malheureusement, les jeunes « à risque » le font peu en raison du taux élevé de pauvreté, de la faible scolarisation et d’autres embûches que ne connaissent pas les autres jeunes. Afin de favoriser la mobilisation citoyenne chez les jeunes marginalisés, le gouvernement du Canada pourrait s’imposer davantage à titre d’intermédiaire pour faciliter la conclusion de partenariats. Souvent, cette mobilisation canalise les énergies vers le développement positif des communautés et entraîne une diminution appréciable des taux de criminalité et de décrochage.

Selon une étude menée en 2005 sur les changements de systèmes et de culture à Hampton, en Virginie, les jeunes à risque étaient capables de surmonter les épreuves tout en s’engageant à fond dans des processus de réforme politique14. Depuis ses débuts, le programme jeunesse Alternatives, Inc. joue un rôle primordial dans la réforme politique. Sous l’aile d’un directeur fondateur de grand talent, Richard Goll, et de divers intervenants, les participants ont forgé des liens solides qui, eux, ont modelé la façon d’utiliser le pouvoir dans la ville. Cette initiative eut été impossible sans une subvention fédérale ayant permis une planification concertée. Les dossiers sur lesquels se sont penchés les jeunes participants portaient notamment sur l’aménagement du territoire, la sécurité publique, les transports, la scolarisation, l’environnement, les loisirs et les services sociaux. Alternatives, Inc. a commencé par traiter plusieurs centaines de jeunes pour finalement en mobiliser plusieurs milliers. Le programme lie la mobilisation citoyenne et les comportements qui favorisent le véritable civisme à l’âge adulte. En effet, le taux de participation électorale chez les jeunes adultes de Hampton dépasse de 39 % la moyenne nationale.

  • Proposition : Créer ou bonifier des programmes parrainés par le gouvernement fédéral qui sont offerts à l’échelon local et liés à des établissements d’enseignement et à des programmes de marché du travail, s’il y a lieu. Citons comme exemple Empowering Aboriginal Youth in Governance and Leadership (EAYGL) et le projet Participate and Learn Skills (PALS). EAYGL est un programme visant les jeunes Autochtones, âgés de 15 à 35 ans, qui ont un rôle de leader ou servent de modèle dans leur communauté. Les 23 participants, qui viennent des quatre coins du Canada, se mobilisent au nom du développement du leadership et misent sur leurs propres compétences en leadership pour finalement devenir des mentors auprès de la collectivité. Ils cherchent activement des solutions à de nombreux problèmes sociétaux soulevés par les jeunes Autochtones eux-mêmes, p. ex. le faible taux de diplomation chez les élèves autochtones, la rareté des débouchés pour les jeunes Autochtones, le manque d’activités jeunesse valorisantes dans les communautés et de véritable sensibilisation culturelle, et l’absence de possibilités d’apprentissage contemporain. Le projet PALS propose 40 programmes différents pour enfants et adolescents dans un même complexe d’habitation à Ottawa. Durant les 32 mois de l’étude, il a contribué à faire chuter de 75 % le nombre d’accusations portées contre des jeunes.

Grands enjeux stratégiques

Éliminer les obstacles systémiques

Les jeunes marginalisés de la société canadienne continuent de rencontrer de nombreux obstacles qui, malgré des initiatives axées sur l’éducation, le marché du travail et la mobilisation citoyenne, les empêchent de réaliser leur plein potentiel. Parmi ces multiples obstacles, le racisme et l’intolérance systémiques persistent dans certaines institutions. Notre système d’éducation n’est pas épargné : en 2001, seulement 40 % des Autochtones âgés de 15 à 29 ans détenaient un diplôme d’études secondaires ou supérieures. Dans le cadre d’une étude sur la diversité culturelle, des jeunes faisaient remarquer qu’il y avait encore des enseignants qui « avaient l’air de faire des exceptions avec certains élèves ou groupes d’élèves en leur attribuant un traitement plus sévère à cause de leur appartenance ethnique »15.

Des études montrent également qu’un enfant très motivé à l’école est moins vulnérable aux effets néfastes d’un environnement social défavorisé. Malgré cela, les écoles continuent d’avoir recours à l’expulsion comme mesure disciplinaire même s’il est prouvé que les jeunes ayant des problèmes de comportement vivent dans des milieux familial et sociétal malsains (maltraitance, négligence, pauvreté) et, souvent, dans des quartiers très violents et privés de ressources. Ces jeunes n’ont pas les compétences pour bien s’épanouir et naviguer dans le système d’éducation.

Ce qui inquiète surtout concernant la jeunesse marginalisée, ce sont les répercussions à long terme qu’un régime de vie au bas de l’échelle socio-économique peut avoir sur la santé. Les recherches montrent qu’il existe une forte corrélation entre l’état de stagnation au bas de l’échelle socio-économique et le mauvais état de santé en général16. Selon l’Enquête nationale sur la santé de la population, plus du tiers des jeunes immigrants vivant au Canada depuis moins de dix ans font partie d’une famille à faible revenu17. Prenons seulement la Colombie-Britannique où les jeunes Autochtones sont disproportionnellement représentés (57 % en 2003) parmi la population de jeunes vivants en marge de la société ou dans la rue18. Ceux en mauvaise santé ont beaucoup plus de difficulté à tirer leur épingle du jeu à l’école, sur le marché du travail ou dans les activités de mobilisation citoyenne. À l’inverse, l’accès à un logement de qualité, à l’éducation, à des services universels de santé et des programmes sociaux culturellement adaptés et ethno-spécifiques, ainsi qu’à des aliments abordables et nutritifs facilite l’obtention d’un emploi stable et rémunérateurs. Ainsi, on obtient une société collectivement en meilleure santé et plus productive.

  • Proposition : Commencer dès maintenant à établir un cadre de politique nationale dont pourraient se servir tous les ordres de gouvernement, la société civile et les organismes sans but lucratif pour donner aux jeunes marginalisés et à leur famille un accès accru aux services essentiels d’ici 2017. Le gouvernement fédéral pourrait se doter d’une vision à long terme, semblable à celle de certaines provinces, qui contribuerait à briser le cycle intergénérationnel de la pauvreté. Cela pourrait comprendre la mise en œuvre de nouvelles politiques intégrées (fédérales, provinciales, territoriales et municipales) qui cibleraient des obstacles précis, comme la récupération par les provinces de prestations provenant des programmes d’aide fédéraux sans lesquelles les familles marginalisées ne peuvent aller de l’avant. Le gouvernement pourrait aussi se pencher sur les obstacles liés aux prêts étudiants ainsi que les mesures dissuadant une personne reçoit de l’aide sociale pour un jeune habitant sous son toit à retourner sur le marché du travail. Cette approche concertée nationale pourrait donner lieu à des programmes pour le renforcement de l’infrastructure qui réduit à l’échelle locale les disparités en matière de santé (p. ex. des services de santé et des programmes sociaux ethno-spécifiques basés sur la composition démographique d’une communauté), à une démarche coopérative visant à garder tous les enfants à l’école, et à une approche concertée nationale de sensibilisation aux effets du racisme et de l’intolérance. L’État, les parents, les professionnels de la santé, les entreprises, les écoles, les collectivités et les organisations locales, qui sont les champions de la cause des petits et des grands enfants, devront faire front commun19. Si ce processus est enclenché maintenant, la société canadienne pourra compter sur la pleine participation de la jeunesse marginalisée d’ici 2017 et pour les années à venir.

Aide aux communautés

S’il adopte une approche axée sur le milieu pour aborder les grands enjeux politiques susmentionnés, le Canada pourra donner aux jeunes à risques vivant dans les communautés vulnérables les moyens de réussir. Bon nombre des obstacles rencontrés par ces jeunes ne peuvent être surmontés que grâce à des initiatives communautaires qui varieront en fonction des régions, de la composition démographique des communautés et de leurs problèmes particuliers. Cela dit, ces initiatives doivent avoir en commun l’engagement des travailleurs, des groupes, des organisations sans but lucratif (y compris celles dirigées par des jeunes) de la communauté, de même que celui des gouvernements locaux20.

  • Proposition : Habiliter les individus et les groupes en leur offrant les connaissances et les outils dont ils ont besoin pour changer le cours des choses dans leur vie et leur communauté; leur permettre de prendre les commandes, en tant que parties prenantes, d’initiatives conçues pour eux sur l’éducation, le marché du travail et la mobilisation citoyenne. Ces groupes et individus doivent être les moteurs et les décideurs du processus d’élaboration d’initiatives conformes aux besoins de leur communauté respective, de même que de mise en œuvre et d’évaluation. Il s’agit donc d’un processus à long terme dont les retombées pourront prendre un certain temps à venir. Voilà pourquoi il demandera un soutien continu, la participation des communautés et la détermination du ministère chargé de son financement.

Plus précisément, l’adoption d’une approche axée sur le milieu signifie qu’il faut repérer les quartiers défavorisés et élaborer un cadre multidimensionnels permettant :

  1. d’exploiter les savoirs locaux,
  2. de créer un mélange équilibré de politiques économiques et sociales combinant des programmes axés sur le milieu et une vaste gamme de services d’éducation, de santé et de sécurité du revenu, adaptés à la communauté,
  3. de diriger en collaboration avec la société civile, et
  4. de reconnaître les rôles émergents des municipalités et des gouvernements autochtones21.

Entre autres initiatives mises à l’essai et jugées concluantes par le gouvernement fédéral, il y a Comprendre la petite enfance, l’Initiative de partenariats en action communautaire et Collectivités dynamiques22.

Le Café Jeunesse est un exemple d’initiative axée sur le milieu et financée par le gouvernement fédéral qui s’adresse aux 15-35 ans. Il s’agit d’un guichet unique lancé par Service Canada qui offre de l’information sur divers services gouvernementaux, qu’ils soient fédéraux, provinciaux ou communautaires. Il facilite aussi la mise sur pied d’initiatives visant à renforcer la collaboration inter et intragouvernementale et de projets avec des organismes locaux. Le Café offre aussi un accès gratuit à de multiples ressources technologiques.

 Effets sur la fonction publique

Le renouvellement de la fonction publique est l’occasion de consolider les liens que nous entretenons avec nos partenaires, nos clients et nos employés tout en perfectionnant nos façons de faire. Vu les changements démographiques actuels au Canada, la fonction publique fédérale doit investir pour libérer le potentiel des jeunes autochtones et immigrants marginalisés. Les efforts d’éradication des obstacles à l’éducation et au marché du travail contribueront à l’augmentation du nombre de jeunes participants à la vie citoyenne dans nos communautés. En innovant dans notre manière d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques, nous récolterons des relations solides et des résultats probants.

Effectif et compétences

La composition démographique de la fonction publique fédérale se transforme : les baby-boomers sont sur le point de prendre leur retraite et on tente d’attirer de jeunes gens dotés des compétences dynamiques et transférables pour rivaliser dans l’économie du savoir. La fonction publique doit faire preuve d’ouverture et offrir des occasions d’apprentissage et d’avancement professionnel, ainsi que cibler les candidats qui ont le bagage scolaire et l’expertise au chapitre des causes fondamentales de la marginalisation et veiller à ce que notre effectif soit représentatif des communautés qu’il serve. S’il veut progresser et tirer avantage de la diversité de sa population, le Canada doit absolument établir dans l’esprit un lien entre le recrutement et l’élaboration des politiques locales et régionales. Il pourra mieux ce faire s’il mise sur le potentiel inexploité de sa jeunesse autochtone et immigrante.

Notre façon de faire

À l’avenir, au lieu d’agir individuellement, les différents ordres de gouvernement devront décentraliser la prise de décisions et coordonner leurs efforts en vue de contrer la marginalisation. Il pourrait être nécessaire de créer des groupes de travail fondé sur la collaboration et des espaces de travail partagés. Cette démarche exigera d’ailleurs une meilleure collaboration entre le gouvernement fédéral, les provinces, les régions et le secteur communautaire. Enfin, il faut aussi instaurer une boucle de rétroaction autour de l’élaboration et la mise en œuvre des politiques, et être prêt à s’adapter aux besoins et aux circonstances.

Les outils

La technologie moderne a le pouvoir de changer notre façon de collaborer, mais aussi de planifier, de mettre en œuvre et d’évaluer. Pensons à un système exhaustif d’information communautaire fondé sur la collaboration. Munie d’une interface géographique et d’un écran de recherche modulables, cette technologie faciliterait l’échange des données existantes, permettrait la comparaison de données et combinerait analyses et ressources en vue d’aider la prise de décisions stratégiques et la planification intégrée. Un tel système assurerait une communication régulière et opportune des données et doterait les communautés de moyens tout en encourageant le partenariat horizontal. L’utilisation de la technologie comme moyen de communiquer avec la jeunesse encouragera cette dernière à participer davantage à la vie citoyenne et contribuera à éliminer les facteurs conduisant à la marginalisation. Finalement, il faut mesurer ce qui nous est cher. Un indice qui mesurerait, à des fins de rapport, le bien-être collectif, en tenant compte de l’éducation, de la santé, du logement, de la sécurité publique et nationale, de l’énergie, de l’environnement, des droits de la personne et de l’infrastructure, permettrait une transparence et une reddition de comptes accrues de notre part lors de la prise des décisions pour le mieux-être de tous.

Notes

  1. Sharpe, A., J.F. Arseneault et S. Lapointe. 2007, The Potential Contribution of Aboriginal Canadians to LabourForce, Employment, Productivity and Output Growth in Canada 2001-2017, Centre d’études des niveaux de vie : Rapport de recherche no 2007-04 (consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  2. Partenariat en éducation. 2007, La qualité de l’éducation publique au Canada, Série sur les rapports d’étape, no 3Automne 2007 (consulté le 12 octobre 2009). Sur Internet
  3. Dib, Kamal. 2006, « Canada’s 150th anniversary multiculturalism and diversity: Vehicles for sustainable socio-economic progress », Études ethniques du Canada = Canadian Ethnic Studies, 38(3) : 143.
  4. Voir note 1.
  5. Berger, J., A. Motte et A. Parkin. 2007, Le prix du savoir 2007Chapitre I : L’importance de l’accès aux études postsecondaires, Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire, Collection de recherches du millénaire.
  6. Voir note 2.
  7. Voir note 3.
  8. Commission royale sur les peuples autochtones. 1995, Choisir la vie, un rapport spécial sur le suicide chez les Autochtones, Ottawa, Bibliothèque et Archives Canada, p. 26.
  9. Voir note 1.
  10. Picot, Garnett et Feng Hou. 2003, « La hausse du taux de faible revenu chez les immigrants au Canada », Direction des études analytiques, documents de recherche no 198, Ottawa. Statistique Canada (consulté le 12 octobre 2009). Sur Internet
  11. Supra note 1.
  12. Supra note 1.
  13. Saunders, Ron. 2008, Voies d’accès des jeunes au marché du travail : un rapport de synthèse, Collection Voies d’accès au marché du travail – no 9, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques.
  14. Sirianni, Carmen. 2005, « Youth Civic Engagement: Systems Change and Culture Change in Hampton, Virginia », Document de travail 31, College Park, The Center for Information and Research on Civic Learning and Engagement (consulté le 12 octobre 2009). Sur Internet
  15. CCDS (2000), « Les jeunes immigrants au Canada, dans leurs propres mots », Diversité culturelle. Sur Internet
  16. Agence de santé publique du Canada. 2008, L’administrateur en chef de la santé publique – Rapport sur l’état de la santé publique au Canada, 2008, Ottawa, Agence de santé publique du Canada (consulté le 6 octobre 2009). Sur Internet
  17. Statistique Canada. 2008. Enquête nationale sur la santé de la population. Ottawa, Industrie Canada. Sur Internet
  18. The McCreary Centre Society. 2007, Against the Odds: A profile of marginalized and street-involved youth in BC, Vancouver, The McCreary Society (consulté le 7 octobre 2009). Sur Internet
  19. L’Association médicale canadienne, la Société canadienne de pédiatrie, et le Collège des médecins de famille du Canada. 2007, Charte canadienne de la santé des enfants et des jeunes (consulté le 7 octobre 2009). Sur Internet
  20. Bradford, Neil. 2008, « Canadian Social Policy in the 2000s: Bringing Place In », Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques (consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  21. Bradford, Neil. 2005, « Place-based Public Policy: Towards a New Urban and Community Agenda for Canada », Ottawa, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques (consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  22. Supra note 20.

Références

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Empowering Indigenous Youth in Governance and Leadership

Service Canada - Québec Jeunes

OCASI

Des solutions proactives en matière de santé 

 Contexte

Pour la première fois de l’histoire canadienne, l’espérance de vie des enfants risque d’être moins longue que celle de leurs parents. En effet, on constate une hausse des maladies chroniques, des maladies mentales, de l’obésité et des mauvaises habitudes de vie, particulièrement dans les populations marginalisées. Tous ces problèmes, qui s’ajoutent au vieillissement de la population et aux répercussions croissantes des stress environnementaux comme les changements climatiques sur la santé des Canadiens, représentent de nombreux défis pour les responsables des politiques sociales et exercent des pressions accrues sur notre régime de soins de santé.

 Le défi

Comment le gouvernement fédéral peut-il adopter une solution proactive favorisant un mode de vie sain au Canada afin de réduire les taux croissants de maladies chroniques, de problèmes de santé mentale, d’obésité et de troubles de la santé causés par l’environnement?

 Analyse des catalyseurs de changement

L’état actuel de la santé au Canada est attribuable à un grand nombre de facteurs. D’abord, les environnements sociaux et aménagés des Canadiens jouent un grand rôle dans les choix du mode de vie. Bien que les progrès réalisés en technologie médicale nous aient permis d’accroître la longévité moyenne, de réduire les taux de mortalité infantile et d’éliminer certaines maladies, des changements importants du design d’environnement, de la consommation d’aliments, des habitudes de vie et des régimes de travail ont dressé des obstacles à un mode de vie sain.

L’étalement urbain a fait décliner les occasions de transport actif et d’activité physique, car il faut une auto pour se déplacer. De plus, les habitudes alimentaires ont énormément changé au cours des dernières décennies. Aujourd’hui, nous optons régulièrement pour des aliments transformés, à emporter et servis au restaurant1. Voilà qui est problématique, car des études prouvent que les hommes et les femmes qui mangent moins de trois fruits et légumes par jour sont plus susceptibles de devenir obèses que ceux qui en consomment cinq ou plus quotidiennement2.

Les modifications du mode de vie comme l’accélération du rythme de vie, la précarité de l’équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée ainsi que le travail sédentaire se sont révélées nuisibles pour la santé des Canadiens. Par exemple, seulement 21 pour cent des enfants et des adolescents suivent les lignes directrices internationales en matière d’activité physique quotidienne favorisant la croissance et le développement optimaux, et moins d’un enfant sur cinq reçoit quotidiennement de l’éducation physique à l’école3. Il importe aussi de noter que la santé physique ne représente qu’un aspect du problème. Les problèmes de santé mentale deviennent de plus en plus courants au sein de la société canadienne. Au cours des 20 dernières années, selon la recherche de Statistique Canada, les parents ont passé moins de temps en famille lors des journées de travail4 et ont été soumis à plus de contraintes (ce qui a conduit à un risque plus élevé de dépression)5.

Le statut socio-économique joue aussi un grand rôle dans la santé. Selon les recherches, les collectivités marginalisées comme celles qui comptent des Canadiens à faible revenu et des Autochtones remportent des résultats plus faibles en matière de santé que celles des autres Canadiens. En outre, le fait de ne pas faire partie de la main-d’œuvre, de connaître de l’insécurité sur le plan alimentaire (nourriture insuffisante ou inadéquate) et de vivre dans une collectivité peu sûre (manque d’installations sécuritaires, adéquates et appropriées pour les loisirs) contribue à donner des résultats médiocres en matière de santé6.

Mentionnons enfin que l’environnement a aussi des répercussions sur notre santé. On s’attend à ce que les changements climatiques empirent la pollution de l’air, car une plus grande chaleur entraînera plus de smog, ce qui conduira à de plus nombreux troubles respiratoires. On prévoit plus de chaleurs extrêmes, d’une intensité plus forte, qui pourraient mener à une morbidité et à une mortalité plus élevées, spécialement chez les personnes âgées, qui sont particulièrement vulnérables. Des événements météorologiques comme des inondations peuvent contaminer l’eau potable, la sécheresse peut limiter la disponibilité de l’eau et la baisse des niveaux d’eau risque de concentrer les toxines et les bactéries. La hausse de la température et le changement des régimes climatiques peuvent créer des conditions plus favorables aux maladies à transmission vectorielle.

C’est en grande partie à cause de ces facteurs qu’on observe chez les Canadiens une incidence accrue d’obésité, de maladies chroniques, de problèmes de santé mentale et de problèmes de santé liés à l’environnement. Le pourcentage de Canadiens souffrant d’un excès de poids ou d’obésité a considérablement augmenté au cours des dernières années. En 2004, près d’un quart des Canadiens adultes (soit 5,5 millions de personnes) étaient obèses, ce qui constitue une augmentation phénoménale par rapport aux taux d’obésité de la fin des années 70 (13,8 pour cent)7. Fait particulièrement préoccupant, le Canada affiche l’un des taux les plus élevés d’obésité infantile dans le monde développé et se classe cinquième sur 34 pays de l’OCDE8.

En plus de l’augmentation des taux d’obésité, l’incidence du diabète et des maladies cardiovasculaires s’accroît également au Canada. En effet, plus de 2 millions de personnes au pays souffrent maintenant de diabète et on s’attend à ce que ce nombre augmente pour dépasser 3 millions au cours de la prochaine année. Le diabète représente un facteur contributif dans la mort d’environ 41 500 Canadiens tous les ans9. En 2004, on imputait aux maladies cardiovasculaires 33 pour cent de tous les décès au Canada10. Les taux de cancer sont aussi en hausse : on estime maintenant que 40 pour cent des femmes et 45 pour cent des hommes recevront un diagnostic de cancer à un moment de leur vie et qu’un Canadien sur quatre mourra de cette maladie11. Il est déconcertant de noter que le taux de maladies mentales au Canada est plus élevé que la moyenne internationale. Vingt pour cent des Canadiens souffriront d’une maladie mentale durant leur vie et, tous les jours, 500 000 Canadiens s’absentent du travail pour des raisons de santé mentale12.

En ce qui concerne l’environnement, l’Association médicale canadienne estime qu’en 2008, la pollution de l’air a causé la mort de 21 000 Canadiens et qu’elle a entraîné 92 000 visites aux urgences et 620 000 consultations dans les cabinets de médecins. Au cours de cette année-là, on s’attendait à ce que les coûts économiques totaux s’élèvent à 8 milliards de dollars13. Selon des estimations en provenance des États-Unis, on compte annuellement au Canada 90 décès et 90 000 maladies d’origine hydrique14. Entre 1954 et 2000, la chaleur a provoqué la mort d’environ 120 personnes tous les ans à Toronto, de 121 à Montréal, de 41 à Ottawa et de 37 à Windsor15.

 Répercussions sur l’économie canadienne et le régime de soins de santé

Les coûts de tous ces problèmes pour notre régime de soins de santé sont ahurissants. Selon les estimations, l’obésité dont souffre la population en général coûte actuellement au Canada environ 1,6 milliard de dollars annuellement en frais directs de soins de santé16, alors que les coûts des maladies cardiovasculaires représentent pour l’économie canadienne plus de 18 milliards de dollars tous les ans en frais de soins de santé et en perte de productivité17. On estime que d’ici 2010, le diabète coûtera à notre régime de soins de santé 15,6 milliards de dollars par année, et ce montant s’élèvera à 19,2 milliards de dollars d’ici 202018. De plus, on estime que le fardeau économique que représente la maladie mentale, qui se constate dans les coûts pour la société de l’utilisation des soins de santé, de la perte de productivité en raison de l’absentéisme et des invalidités à long terme ainsi que la détérioration de la qualité de vie liée à la santé, s’élève à 51 milliards de dollars par année au Canada19. On a estimé que l’inactivité physique, qui habituellement n’est pas considérée comme une maladie chronique, avait des coûts directs sur les soins de santé d’environ 2,1 milliards de dollars en 1999. Cette même étude a aussi révélé qu’en 1995, environ 21 000 vies ont été perdues prématurément en raison de l’inactivité et qu’une diminution de 10 pour cent de la prévalence de l’inactivité physique pourrait réduire les dépenses en soins de santé directs de 150 millions de dollars par année20. De toute évidence, la santé des Canadiens se détériore progressivement.

Le problème est en partie causé par le caractère réactif du régime de soins de santé canadien. En effet, les soins de santé et les recherches sur la santé sont principalement concentrés sur le traitement plutôt que sur la prévention. Ce modèle de prestation de soins primaires contribue à accroître les maladies chroniques au Canada. Si la société moderne, avec son incidence croissante de maladies, continue sur cette voie, on s’attend à ce que la santé des Canadiens atteigne un état sans précédent de détérioration d’ici 2017, ce qui entraînera des coûts énormes pour le régime de soins de santé, déjà surchargé. Le nœud du problème dans ce défi sur le plan des politiques, c’est que la majorité de ces maladies peuvent être évitées.

 Énoncé de vision

Nous proposons l’adoption de politiques d’avant-garde et proactives pour favoriser un mode de vie sain au Canada. Dans cette solution à long terme visant la promotion de la santé, on reconnaîtrait l’importance de la collaboration intersectorielle et on encouragerait des écoles, des collectivités et des milieux de travail plus sains. Grâce à de l’éducation sur la santé et à des politiques sociales à l’appui, les Canadiens seraient capables de prendre des décisions proactives visant à maintenir et à améliorer leur santé plutôt que de simplement demander des soins médicaux quand ils sont malades.

En imaginant la situation au Canada en 2017, on peut penser que la mobilisation des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour adopter un modèle de gouvernance plus proactif et collaboratif afin de régler les problèmes de santé au Canada commencerait, nous l’espérons, à enrayer l’augmentation actuelle de maladies chroniques. De meilleurs programmes et politiques visant à favoriser un mode de vie sain, comme des projets de mieux-être au travail et des programmes de littéracie en santé dans les écoles auraient encouragé les Canadiens à accroître leur degré quotidien d’activité physique, à suivre un régime santé et à adopter des comportements plus sains, ce qui permettrait de réduire les incidences de maladies et la disparité en matière de santé au Canada.

Pour qu’elles aient le plus grand impact possible, nos solutions doivent être axées, quand c’est faisable, sur l’amélioration des résultats en matière de santé :

  • De la prochaine génération : en ayant une vision à long terme et proactive, il faut élaborer et cibler les politiques de promotion de la santé, les programmes et les projets en fonction des enfants d’aujourd’hui. En acquérant de meilleures habitudes plus tôt dans leur existence, nos enfants apporteront vraisemblablement des changements à leur mode de vie, ce qui permettra de réduire l’incidence des maladies chroniques dans l’avenir.
  • Des canadiens à faible statut socio-économique : les responsables des politiques peuvent se pencher sur les politiques relatives aux impôts et aux subventions, afin de s’assurer que les Canadiens à faible revenus disposent de suffisamment d’aliments et d’argent, et envisager des programmes visant spécifiquement à améliorer les résultats pour ces groupes. Des études démontrent que le fait de ne pas faire partie de la main-d’œuvre est un indicateur encore plus fort de mauvaise santé que la simple pauvreté. Par conséquent, les programmes et les avantages visant à favoriser les liens à la main-d’œuvre et à aider à obtenir un emploi et à le garder sont aussi importants21.

 Esprit de la politique

Afin de réussir à aplanir les obstacles à des modes de vie sains sur le plan de la gouvernance, il faut tenir compte de la complexité et des interdépendances des piliers d’un mode de vie sain. Les solutions doivent être multisectorielles, durables et appliquées au moyen d’efforts coordonnés et soutenus exercés par les administrations fédérale, provinciales, territoriales et municipales. Elles doivent aussi jouir de contributions importantes de la part du milieu universitaire, du secteur privé, des organisations non gouvernementales, des médias et, plus important encore, des citoyens. Étant donné que les systèmes d’éducation et de santé ne sont pas de compétence fédérale, le gouvernement du Canada ne peut pas agir seul pour régler ces problèmes. Voilà pourquoi notre principale recommandation vise l’adoption d’une solution coordonnée et totalement gouvernementale qui serait réalisée à l’aide de deux moyens.

Premier moyen :

un comité fédéral sur les modes de vie sains réunissant des analystes de niveau opérationnel qui adopteront des solutions nationales et multidisciplinaires afin de promouvoir des modes de vie sains.

Ce comité intersectoriel serait appuyé par des sous-ministres mandatés pour réaliser des progrès annuels dans la mise en application de politiques et d’initiatives favorisant les modes de vie sains au Canada. Bien que bon nombre des leviers stratégiques sociaux associés aux résultats en matière de santé relèvent des compétences provinciales, une coordination fédérale peut jouer un rôle important dans l’amélioration des résultats en matière de santé. Cet effort pourrait être soutenu par un comité de sous-ministres, comme le comité des sous-ministres sur les tendances sociales, les politiques et les institutions. Le mandat d’un tel comité pourrait comprendre le mode de vie sain comme point permanent à l’ordre du jour. Le comité de niveau opérationnel sur le mode de vie sain pourrait diriger les travaux, mener l’analyse, déterminer les options et les stratégies et faire des rapports au comité de sous-ministres pour obtenir des orientations et des approbations.

Le modèle interministériel et intersectoriel s’est révélé fructueux. En 2005, la Colombie-Britannique a créé ActNowBC, une initiative pangouvernementale visant à orchestrer les interdépendances entre les éléments physiques, économiques, environnementaux, sociaux et culturels de la société qui influencent le bien-être des résidents. Depuis la mise sur pied du programme, la Colombie-Britannique constate déjà une baisse des taux d’usage du tabac et une augmentation de la consommation de légumes. ActNowBC est devenu un modèle de promotion de modes de vie sains reconnu internationalement22. Le Royaume-Uni a aussi mis en œuvre récemment un plan totalement gouvernemental pour intervenir de façon durable sur l’obésité. Une recherche en profondeur, dont des consultations menées auprès de plus de 300 experts, a mené à l’élaboration de la solution nationale23.

Deuxième moyen :

veiller à ce que le comité fédéral sur les modes de vie sains collabore avec ses homologues provinciaux et territoriaux afin d’appliquer le modèle du mode de vie sain à tous les secteurs d’activité, de fournir des ressources, de déterminer des pratiques éprouvées et de lancer des projets pilotes.

Étant donné les limites de compétence du gouvernement fédéral dans le domaine de la santé, il est impératif que les représentants fédéraux travaillent en étroite collaboration avec leurs homologues provinciaux et territoriaux ainsi qu’avec les municipalités. Le comité fédéral sur les modes de vie sains mentionné dans le premier moyen serait chargé de collaborer avec ses homologues provinciaux et territoriaux pour veiller à ce que le modèle du mode de vie sain soit appliqué à tous les secteurs d’activité, en reconnaissant qu’une mobilisation à l’échelon municipal serait essentielle pour assurer une réussite sur ce plan. Le comité travaillerait avec les responsables des lieux actuels pour assurer la collaboration fédérale, provinciale et territoriale afin de créer et de fournir des ressources, de déterminer les pratiques éprouvées et de lancer des projets pilotes. Ce forum aborderait et analyserait divers problèmes relatifs à la santé, dont la litéracie sur la santé, la saine alimentation, l’activité, le bien-être dans les milieux de travail, les mesures incitatives favorisant des modes de vie sains, l’utilisation coordonnée de nouvelles technologies (comme les dossiers médicaux électroniques) et l’état de préparation au changement des conditions environnementales.

Au niveau des dirigeants, nous recommandons d’établir des liens entre les tables fédérales, provinciales et territoriales plutôt que de créer de nouveaux forums. Les tables actuelles, comme celles sur le sport et l’activité, la santé, l’environnement, les services sociaux et les autres, devraient augmenter la collaboration intersectorielle et le partage d’information tout en évitant le dédoublement des efforts.

Options

Dans le cadre des moyens recommandés, nous proposons les options suivantes d’adoption par le gouvernement fédéral d’une solution plus proactive relativement à la santé :

Exiger que tous les projets financés par le gouvernement fédéral comprennent un volet relatif aux modes de vie sains

Pour appliquer un modèle de promotion de la santé à l’échelle nationale, il faudrait obligatoirement inclure un volet sur le mode de vie sain dans les dépenses et les investissements publics. Par exemple, sachant que l’environnement aménagé a des répercussions sur la santé, on devrait prévoir dans toutes les dépenses publiques d’infrastructures engagées pour les routes et les ponts des fonds des voies de transport alternatif (p. ex. pour les vélos et le transport collectif). Tous les locaux nouveaux ou rénovés des bureaux fédéraux devraient être munis de supports à vélos, de douches et d’installations d’exercice. Le gouvernement pourrait affecter un pourcentage établi du financement des infrastructures à l’échelon municipal à des projets qui permettront d’augmenter l’activité physique, comme c’est le cas pour les 10 pour cent du financement des infrastructures actuellement attribués par le gouvernement fédéral des États-Unis24. Cette mesure aurait un grand impact sans augmenter le financement du gouvernement, car le volet du mode de vie sain serait compris dans le processus d’appels d’offres concurrentiels.

Donner l’exemple au sein de la fonction publique fédérale

Projet fédéral de mieux-être au travail

QUOI? Santé Canada et l’Agence de la santé publique du Canada entreprennent un projet durable de mieux-être au travail visant à fournir de la formation et des occasions aux employés d’augmenter l’activité physique, de manger sainement et de gérer leur stress. Les autres ministères et les autres secteurs pourraient être mis au défi d’adopter des projets similaires.

POURQUOI? Parce que les employés en santé sont plus productifs, qu’ils prennent moins de congés de maladie, qu’ils sont plus heureux et qu’ils ont moins de problèmes de santé mentale et de meilleures attitudes et qu’ils sont plus capables de gérer le stress et de montrer de bons comportements sur la santé à leur famille.

COMMENT? Formation : « How to Eat Healthy », « The 1-2-3 of Physical Activity : How can you Start/Improve/excel! », « How to Manage Stress ». Demander aux formateurs de se rendre dans chaque division et d’assister aux réunions du personnel pour assurer une participation et une diffusion plus grandes.

Leadership des dirigeants : Faire inscrire par tous les dirigeants dans leur signature de courriel leur objectif personnel de mode de vie sain. Lancer divers défis sur les modes de vie sains au cours de l’année. Encourager les employés à prendre des périodes de dîner d’une heure et demie pour dégager du temps. Donner l’exemple!

Environnement aménagé : Dans les ascenseurs, invitation à utiliser les escaliers, aliments sains dans les cafétérias, installation obligatoire de douches dans les édifices.

Le gouvernement fédéral devrait être le premier à réduire les répercussions des changements climatiques sur la santé

Le rythme et la portée actuels des changements climatiques signifient que les risques accrus pour la santé sont inévitables. Les gouvernements, les collectivités et les Canadiens doivent mieux s’adapter aux risques climatiques actuels et accroître la capacité à prendre des mesures nécessaires dans l’avenir. Bien que bon nombre d’initiatives soient en cours pour nous préparer à un changement du climat (par exemple, le projet pilote de Santé Canada sur les systèmes d’alerte sur la chaleur), il faut y consacrer plus de travail. Le gouvernement fédéral peut agir à titre de meneur en ce qui concerne ce problème :

  • en le reconnaissant comme une importante priorité. L’évaluation des changements climatiques et des points névralgiques en matière de santé faite par Santé Canada constitue une excellente première étape.
  • en veillant à ce que, pour tous les programmes fédéraux, les vulnérabilités aux changements climatiques soient évaluées et en tenant compte des répercussions des changements climatiques dans les activités existantes.

Le gouvernement fédéral doit aussi se préparer aux répercussions des changements climatiques sur la santé en obtenant la collaboration à tous les échelons. Les administrations fédérale, provinciales, territoriales et municipales peuvent collaborer pour se préparer aux effets des changements climatiques sur la santé en effectuant plus de recherche sur les impacts de ce problème et, entre autres, élaborer des prévisions des impacts régionaux sur le climat et la santé humaine, surveiller les risques immédiats pour la santé ainsi que les répercussions à long terme et cumulatives. De plus, les administrations peuvent travailler en collaboration pour aider les collectivités à entreprendre l’évaluation de leurs risques et de leurs vulnérabilités et s’assurer qu’elles ont la capacité d’y réagir.

Mieux comprendre les défis déontologiques que supposent les propositions de politique

Afin de fournir des politiques novatrices et efficaces, la fonction publique doit comprendre les considérations déontologiques inhérentes à la politique sur la santé et pouvoir appliquer un raisonnement critique aux problèmes complexes et prêtant à controverse.

Actuellement, la formation sur la déontologie à la fonction publique est axée sur le milieu de travail (transparence, divulgation, actes répréhensibles, etc.) plutôt que sur la politique (équité, égalité, rôle de l’État, droits individuels par rapport à collectifs, limitation des dommages, etc.). En 2017, la déontologie relative aux politiques passera de plus en plus au premier plan, car les technologies évoluent. La science d’avant-garde remet en question les opinions fondamentales sur la vie humaine et repousse les frontières des interventions médicales. Le Canada doit pouvoir analyser avec un esprit critique les paramètres déontologiques et scientifiques des nouvelles technologies et adopter des réglementations de façon proactive plutôt que réactive. Autrement, le pays risque de perdre des chercheurs novateurs et de prendre du retard dans le secteur des soins de santé, puis de subir des conséquences inattendues en raison de l’approbation ou du refus de nouvelles technologies.

Les considérations déontologiques ne sont pas soulevées seulement par les nouvelles technologies. La complexité et la sensibilité entourant ces questions rendent leur résolution difficile. Par exemple, des études révèlent que le suicide assisté pour les adultes consentants remporte l’appui de la population au Canada.25 Toutefois, dans la documentation du gouvernement sur le sujet, on contourne la question et on met l’accent sur l’amélioration de la qualité des soins prodigués dans les derniers moments de la vie. Il n’y a pas de débat éclairé du point de vue déontologique. La distribution de vaccins en cas de maladie épidémique ou pandémique constitue un autre problème persistant : qui a la priorité dans le cas d’un approvisionnement limité?

Les considérations déontologiques ne sont pas soulevées seulement par les nouvelles technologies. En raison de la sensibilité à la dimension politique, bon nombre de problèmes persistent sans être résolus de manière satisfaisante. Par exemple, des études révèlent que le suicide assisté pour les adultes consentants remporte l’appui de la population au Canada.25 Toutefois, dans la documentation du gouvernement sur le sujet, on contourne la question et on met l’accent sur l’amélioration de la qualité des soins prodigués dans les derniers moments de la vie. Il n’y a pas de débat éclairé du point de vue déontologique. La distribution de vaccins en cas de maladie épidémique ou pandémique constitue un autre problème persistant : qui a la priorité dans le cas d’un approvisionnement limité?

Dans tous ces cas, à savoir les nouvelles technologies, le suicide assisté et les maladies pandémiques, il n’existe pas de moyen officiel de s’assurer que les analystes de politiques possèdent les compétences pour s’attaquer aux considérations déontologiques complexes. Il semble plutôt que cette partie de la discussion soit simplement oubliée.

Pour remédier à cette situation, de la formation sur la déontologie pourrait être offerte aux fonctionnaires. Elle pourrait prendre la forme :

  1. de dialogues d’ordre déontologique sur des problèmes précis, par exemple en invitant les déontologues et les fonctionnaires à se réunir pour discuter des problèmes particuliers; ou
  2. de modules de formation (par exemple, à l’École de la fonction publique du Canada) dans lesquels on enseignerait la pensée critique et la déontologie de base, en se fondant sur les sciences et la philosophie.

Élaborer une politique canadienne sur les « modes de vie sains »

L’élaboration d’une politique sur les modes de vie sains assortie d’un financement annuel démontrerait un engagement et une volonté politique de faire progresser les modes de vie sains et d’améliorer l’état de santé et la qualité de vie des Canadiens. De plus, cela ajouterait beaucoup de poids à la mise sur pied de projets de promotion de la santé à long terme. Voilà qui assurerait des ressources humaines et financières adéquates consacrées à l’application de la Stratégie pancanadienne intégrée en matière de modes de vie sains. Cette stratégie a été approuvée par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de la santé en octobre 2005. Sous l’égide de l’Agence de la santé publique du Canada, les gouvernements ont accepté de travailler ensemble afin d’améliorer les résultats généraux en matière de santé et de réduire les disparités dans ce domaine, en mettant d’abord l’accent sur l’activité physique, une saine alimentation et le lien avec des poids santé. Bien que cette décision se soit concrétisée par un comité mixte qui représente les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ainsi que des organisations non gouvernementales et qui transmet l’information et cerne des priorités de travail partagées, aucun financement précis n’a été attribué à ce travail. Une politique canadienne sur les modes de vie sains profiterait à ce projet et permettrait de mettre en œuvre des projets à long terme.

Le gouvernement fédéral devrait réaliser plus de travail dans ces secteurs et

  • Encourager des activités saines : analyser des façons d’aider les Canadiens à être plus actifs. Une vaste catégorie de mesures incitatives consiste à utiliser le système fiscal pour compenser les coûts de l’activité physique, comme on l’a fait avec le crédit d’impôt pour la condition physique des enfants au Canada. Toutefois, cette mesure a reçu des critiques selon lesquelles les remboursements d’impôts n’aidaient pas les groupes marginalisés à augmenter leur participation parce que les frais initiaux sont encore prohibitifs. Une façon efficace d’atteindre les groupes vulnérables consiste à réduire à la source le coût de la participation. On pourrait y arriver en augmentant le financement accordé aux municipalités, qui réduiraient de leur côté les frais pour les utilisateurs finals. La Fédération canadienne des municipalités a longtemps affirmé que les villes sont sous-financées, qu’elles dépendent trop des impôts fonciers et qu’il leur faut plus de financement de la part du gouvernement fédéral.
  • Améliorer l’accès à des aliments sains : envisager deux moyens, à savoir des subventions modestes sur les fruits et les légumes et un meilleur accès à des aliments abordables et nutritifs dans les régions du Nord et les régions éloignées. Les subventions sur des aliments nutritifs comme les fruits et les légumes pourraient avoir un effet positif et en accroître la consommation, particulièrement dans les groupes marginalisés, ce qui contribuerait à lutter contre un grand nombre de maladies évitables26.
  • Organiser une campagne nationale du type « Misez sur la santé » : faire participer tous les échelons du gouvernement à mobiliser les Canadiens et à coordonner des promotions dans des imprimés et à la télévision. Une partie de la campagne pourrait aussi être consacrée à la promotion du site Web healthycanadians.gc.ca (Canadiens en santé), qui contient de l’information et des ressources en ligne à l’intention des Canadiens. Ce site pourrait être étendu et contenir de l’espace où les Canadiens assureraient un suivi de leur santé, à l’aide d’outils personnalisés sur l’alimentation et l’exercice, et pourraient contacter des professionnels de la santé. Le site pourrait aussi héberger un portail donnant accès à des dossiers électroniques sur la santé où les patients pourraient consulter leurs antécédents médicaux, leurs listes de médicaments, etc. dans un même endroit, ce qui leur permettrait de mieux maîtriser leur santé.
  • Sensibiliser et éduquer pour enrichir les connaissances sur la santé et favoriser des modes de vie sains : l’investissement continu dans ParticipACTION, qui a été relancé en 2007 grâce à un investissement de 5 millions de dollars, est un bon début. De plus, le fait de tirer parti du potentiel des écoles à favoriser un mode de vie sain apportera des avantages considérables. Par exemple, en faisant visiter les écoles par des médecins ou des professionnels de la santé pour discuter des recommandations sur les portions, de la nécessité des visites médicales et de l’importance de l’exercice et du régime, les élèves pourront adopter de meilleures habitudes.
  • Augmenter le financement de la recherche médicale : la recherche médicale peut changer le visage des soins de santé, pas seulement au Canada, mais aussi dans le monde. Par exemple, les recherches menées sur les causes génétiques et environnementales de certaines maladies comme le cancer peuvent conduire à un dépistage plus précoce et mieux ciblé et à de la prévention. Les recherches sur les cellules souches et la thérapie génétique peuvent mener à des moyens de traiter des maladies comme la maladie de Parkinson, le diabète et la sclérose en plaques et de soigner des lésions médullaires. On peut personnaliser les médicaments et rendre les traitements plus efficaces. Le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans le financement des recherches menées par des organismes comme les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) et des programmes comme Genome Canada.

Conséquences pour la fonction publique

Les recommandations ci-dessus ont deux grandes conséquences pour la fonction publique.

1. Conséquences pour le mode de fonctionnement de la fonction publique

L’adoption d’une solution coordonnée et totalement gouvernementale pour favoriser des modes de vie sains ne peut être appliquée que si nous modifions fondamentalement notre façon de travailler. Au cours des dernières années, on a reconnu qu’il faut arrêter de travailler isolément. Il faut donc une plus grande collaboration entre les ministères, les divers paliers gouvernementaux et les organismes non gouvernementaux pour résoudre les défis que pose ce problème de politique. Au sein de la fonction publique, cette collaboration peut comprendre un partage interministériel des ressources et des outils grâce à l’utilisation d’un registre central (base de données) intergouvernemental pour donner accès à tout l’éventail de l’information disponible sur les questions des politiques; le recours à plus d’équipes virtuelles et une meilleure utilisation de la technologie grâce au partage de fichiers, aux wikis et à d’autres outils Web 2.0 ainsi qu’au télétravail; et du travail dans des équipes interministérielles.

Il faudra aussi assurer une planification à long terme pour surmonter efficacement les défis en matière de santé. Selon toute probabilité, la promotion de la santé ne sera jamais le premier point à l’ordre du jour politique et elle n’occupera pas le même rang qu’une intervention en cas de crise soudaine. Les résultats de la promotion ne sont pas instantanés, car ils se révèlent au fil du temps. Néanmoins, il est prouvé que les efforts de promotion de la santé font progresser la santé des publics cibles tout en diminuant le fardeau du régime de soins de santé. Parallèlement, il sera important d’assurer une planification à long terme de la prévention des maladies afin de ne pas alourdir le fardeau du régime de soins de santé en raison d’un nombre croissant de patients, de nouvelles technologies et de nouveaux traitements. Il importera aussi de donner la formation en déontologie recommandée ci-dessus pour atteindre cet objectif.

2. Conséquences pour la main-d’œuvre

Si la fonction publique s’efforce de donner l’exemple sur le plan du mieux-être dans le milieu de travail, nous pourrions d’ici 2017 voir des milieux de travail qui favorisent la santé physique et mentale grâce à des systèmes ergonomiques, à des installations d’exercice sur place, à la promotion et au soutien des déplacements actifs et à la disponibilité d’aliments sains. Ces milieux de travail seraient dotés de locaux favorisant les discussions en groupe, le temps de réflexion et les ressources adéquates ainsi que du personnel consacré à la charge de travail et à l’apprentissage continu. Voilà qui rendrait la main-d’œuvre plus heureuse, plus en santé, plus productive et mieux capable de relever les défis qui se présenteront à la fonction publique.

Notes

  1. Popkin, Barry. 2009. « The World is Fat. The Fads, Trends, Policies, and Products That are Fattening the Human Race ». London : Penguin Books Ltd.
  2. Michael Tjepkama. 2008. L’obésité chez les adultes au Canada : Poids et grandeur mesurés. Statistique Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  3. Comité permanent de la santé, Chambre des communes. 2007. Des enfants en santé : une question de poids. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  4. Martin Turcotte. 2007. Le temps passé en famille lors d’une journée de travail typique, de 1986 à 2005. Tendances sociales canadiennes. Statistique Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  5. Margot Shields. 2006. Le stress et la dépression au sein de la population occupée. Rapports sur la santé. Octobre. Vol. 17, No. 4. Statistique Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  6. Supra 3 et Fortin, Miriam. 2009. Entrevue personnelle le 1ermai. Pour plus de renseignements sur les groupes et les résultats pour la santé, consultez l’Enquête nationale sur la santé de la population
  7. Supra 2.
  8. Supra 3.
  9. Association canadienne du diabète. La prévalence et les coûts du diabète. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  10. Instituts de recherche en santé du Canada. Investir dans l’avenir du Canada 2004 – 2005 : Les maladies cardiovasculaires, Recherche en santé. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  11. Société canadienne du cancer Comité directeur. 2009. Statistiques canadiennes sur le cancer, 2009. Toronto : Société canadienne du cancer. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  12. Santé Canada. 2002. Rapport sur les maladies mentales au Canada. Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
  13. Association médicale canadienne. 2008. L’air qu’on respire – Le coût national des maladies attribuables à la pollution atmosphérique. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  14. Edge, T., Byrne, J.M., Johnson, R., Robertson, W., et Stevenson, R. Pathogènes d’origine hydrique, Menaces pour les sources d’eau potable et les écosystèmes aquatiques au Canada. Environnement Canada. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  15. Cheng, et al. 2005. « Differential and combined impacts of winter and summer weather and air pollution due to global warming on human mortality in south-central Canada, » dans Human Health in a Changing Climate : A Canadian Assessment of Vulnerabilities and Adaptive Capacity. Chapitre 3 : Vulnerabilities to Natural Hazards and Extreme Weather », pg 55.
  16. Katzmarzyk, P., et Janssen, I. 2004. « The economic costs associated with physical inactivity and obesity dans Canada : An update. Canadian Journal of Applied Physiology ». 29(1) : 90-115.
  17. « Heart and Stroke Association of Ontario ». Statistics. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  18. Supra 9.
  19. Lim, K.L, Jacobs, P., Ohimnaa, A., et al. 2008. « A new population-based measure of the economic burden of mental illness in Canada. Chronic Diseases in Canada ». 28(3) : 92-98.
  20. Katzmarzyk, P.T., Gledhill, N., et Shephard, R.J. 2000. « The economic burden of physical inactivity in Canada Canadian Medical Association Journal ». Novembre.
  21. Fortin, Miriam. 2009. Entrevue personnelle le 1ermai. Pour obtenir plus de renseignements sur les groupes et les résultats pour la santé, consultez l’Enquête nationale sur la santé de la population
  22. Gouvernement de la Colombie-Britannique. « Measuring our Success – Progress Report 1, ActNow BC ». (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  23. Programme Foresight du gouvernement du Royaume-Uni. « Tackling Obesities : Future Choices, Final Report ». (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  24. Supra 3.
  25. Tiedemann, M. et Valiquet, D. L’euthanasie et l’aide au suicide au Canada. Bibliothèque du Parlement. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  26. Cash, S.B., Sunding, D.L. et Zilberman, D. 2006. « Fat taxes and thin subsidies : Prices, diet, and health outcomes. Acta Agriculturae Scandinavica C : Food Economics ». Septembre. Vol. 2, Nos 3-4 : 167-174(8).

Partie – III La fonction publique du Canada en 2017

Fonction publique 2.017 : vision de canada@150

En se fondant sur les idées tirées du processus de prospective, les travaux des autres groupes des participants et de leur propre recherche et expérience, un groupe de participants du projet canada@150 a écrit étude suivante sur l’avenir de la fonction publique.

À noter : Les pages suivantes contiennent des tableaux que plusieurs groupes de participants ont créés (par exemples : des bandes dessinées, des annonces publicitaires et des affiches). Des tableaux illustrent de façon vivante leur vision de la vie dans la fonction publique en 2017. Ils se trouvent aux pages 181, 185, 189, 193, 197, 201, et 205.

Fonction publique 2.017 : vision de canada@150 

En juin 2008, à une époque de renouvellement de la fonction publique fédérale, 150 jeunes fonctionnaires ont été invités à analyser, débattre et déterminer comment la fonction publique du Canada pourrait se préparer à relever les défis complexes susceptibles de se présenter en 2017, lorsque le Canada célèbrera son 150e anniversaire. Engagé dans une collaboration continue, virtuelle et personnelle, le groupe canada@150 a examiné les principales forces motrices du changement, échafaudé des scénarios d’avenir et étudié des défis stratégiques horizontaux en vue d’élaborer des options et des recommandations quant à la façon de servir plus efficacement la population canadienne en 2017.

Pour relever les défis de 2017 et au-delà, on s’entend sur la nécessité d’examiner les méthodes, les fonctions et les rôles actuels de la fonction publique. Le monde est de plus en plus complexe et globalisé : la population canadienne est en moyenne plus âgée, les technologies d’interaction sociale sont désormais omniprésentes et le public canadien demande plus d’engagement en matière de gouvernance, une meilleure qualité de vie et la protection de l’environnement naturel. Comment la fonction publique s’adaptera-t-elle pour relever les défis stratégiques attendus?

Ce document a pour but d’examiner l’impact que ces changements auront sur les rôles de la fonction publique du Canada en tant que : fournisseur de services directs et indirects, administrateur du réseau de sécurité sociale, organe de réglementation et stimulateur de la compétitivité nationale, promoteur de la science et de l’innovation, gardien d’une société diverse, tolérante et solidaire, conseiller impartial et loyal dans l’élaboration de politiques, intervenant mondial respecté, chef de file et innovateur confiant en matière de politiques.

Compte tenu de ces rôles, la vision établie pour la fonction publique de 2017 (FP 2.017) est celle d’une organisation vouée à l’excellence, qui :

  • attire, perfectionne et gère efficacement un bassin de talent représentatif et performant ;
  • mise sur sa capacité et sa structure en matière d’engagement afin d’élaborer des politiques holistiques et concertées;
  • place l’accent sur la confiance, l’apprentissage, l’intégrité et le rendement individuels et organisationnels.

Nos recommandations en matière de renouvellement traitent directement de questions telles que la façon dont la fonction publique pourrait gérer son talent et effectuer son travail, les instruments stratégiques qu’elle pourrait utiliser, et avec qui et comment elle pourrait travailler et interagir. Chaque question permet d’examiner le contexte et les facteurs clés, de déterminer les besoins apparents et de discuter de la façon dont la mise en œuvre des recommandations pourrait changer notre fonction publique. Nos recommandations vont de la création d’une approche articulée en matière de gestion de la carrière, à la promotion d’une confiance accrue dans la fonction publique, en passant par l’utilisation de technologies novatrices pour élaborer et mettre en œuvre les politiques publiques.

Nous vivons, travaillons et interagissons dans une société mondiale qui évolue rapidement. Nous sommes donc conscients que cela crée de nouvelles attentes pour des politiques publiques et une administration plus accessibles et réceptives au changement. La vision de FP 2.017 sur le renouvellement offre des options tangibles pour soutenir une fonction publique fondée sur des principes de confiance, de collaboration et de souplesse, et qui puisse explorer, s’engager, donner des conseils et faire preuve de leadership à mesure que notre monde change. En fait, notre vision axée sur l’avenir renforce les paroles de l’Honorable Kevin G. Lynch, ancien-greffier du Conseil privé : « Renouveler, c’est également faire en sorte que notre travail et nos méthodes demeurent efficaces et pertinents dans un environnement en constante mutation. »

 1. Introduction

Depuis juin 2008, 150 jeunes fonctionnaires fédéraux identifient, analysent et discutent de défis complexes auxquels le Canada pourrait faire face au moment de célébrer son 150e anniversaire, de même que les incidences que ces défis pourraient avoir sur la fonction publique. Ce document vise à la fois à présenter notre vision collective pour la fonction publique de 2017 et à avancer, pour considération, certaines idées qui pourraient nous aider à relever les défis de l’avenir.

Nous sommes un groupe de fonctionnaires provenant de plus de trente ministères fédéraux, dix provinces, deux territoires et trois continents. Nous couvrons trois générations, provenons de divers milieux universitaires et professionnels et avons travaillé pour des organismes du secteur privé et du secteur de l’économie sociale. Cette diversité amène une abondance de perspectives, de nouveauté et d’énergie.

Nous avons identifié les principales forces de changement, examiné les défis stratégiques horizontaux et proposé des options en prévision de 2017. Nous avons également réfléchi sur l’impact que le résultat de nos délibérations pourrait avoir sur les rôles de la fonction publique actuelle et sur la façon dont elle pourrait devoir s’adapter afin de rester à la hauteur, dans un monde en constante mutation. Bien que nous ayons effectué la majorité de notre travail dans un environnement coopératif de Web 2.0, nous avons aussi rencontré, par le biais de réunions, conférences et entrevues, des fonctionnaires d’expérience et d’autres experts en la matière.

Nous reconnaissons que nous possédons beaucoup moins d’expérience qu’un grand nombre d’autres fonctionnaires, une expérience qui surpasse souvent la sagesse acquise uniquement par la recherche. Cette réalité est décuplée par le fait que la plupart d’entre nous n’étions pas des experts dans les domaines stratégiques choisis, et que canada@150 n’était pas notre travail à temps plein. Malgré cela, notre aventure a été gratifiante et nous a enthousiasmés quant à l’avenir de la fonction publique. Nous espérons que vous partagerez notre engouement et que vous vous joindrez à nous dans la poursuite de cette aventure, alors que nous mettrons en œuvre notre vision de la fonction publique de 2017.

 2. Où en sommes-nous? Les rôles de la fonction publique

Avant d’analyser notre vision de la fonction publique de 2017, nous devons d’abord définir le rôle de la fonction publique d’aujourd’hui.

L’ampleur du rôle de la fonction publique fédérale devient plus claire lorsqu’on regarde sa taille – plus d’un quart de million d’employés dans toutes les régions du pays et ailleurs dans le monde. La fonction publique appuie les ministres et sert les Canadien(ne)s en remplissant des rôles tels que:

  • fournisseur de services directs et indirects;
  • participant au réseau de sécurité sociale;
  • organe de réglementation;
  • producteur de preuves crédibles dans l’intérêt public;
  • conseiller, chercheur et communicateur en matière de politiques;
  • gardien du système et des valeurs démocratiques du Canada;
  • négociateur représentant les Canadiens;
  • gestionnaire des programmes fédéraux et habilitateur d’organismes privés.

La fonction publique a contribué à faire du Canada ce qu’il est aujourd’hui, en raison de son efficacité à exécuter ses divers rôles. L’amélioration continue de la fonction publique permettra au Canada de continuer de progresser. En tant que nouveaux fonctionnaires, nous avons analysé et fait l’expérience de ces divers rôles. Ce faisant, nous avons cerné quelques problèmes qui, s’ils ne sont pas réglés, pourraient faire en sorte que l’organisation éprouve de la difficulté à répondre aux attentes des citoyens et citoyennes et à s’acquitter de son mandat en 2017; ces problèmes comprennent notamment les suivants :

  • structures hiérarchiques qui ralentissent la rapidité d’action et rendent les communications moins claires;
  • culture opposée au risque, qui n’incite pas à la créativité ou à l’innovation;
  • l’accent placé sur l’imputabilité, ce qui renforce la hiérarchie et favorise une culture opposée au risque, qui s’attache aux résultats à court terme plutôt qu’à l’amélioration à long terme et qui fonde les relations sur les responsabilités contractuelles plutôt que sur la confiance;
  • relations déficientes avec les intervenants, les citoyens, les autres ministères et les autres ordres de gouvernement, qui empêchent l’établissement de partenariats et de délibérations significatives;
  • querelles territoriales internes (tant interministérielles qu’intraministérielles) pour déterminer qui devrait assumer la « direction » d’un enjeu, résultant en un environnement encore plus complexe et hostile;
  • limites juridictionnelles de longue date et incontestées qui entravent la collaboration entre les différents intervenants d’un enjeu commun;
  • animosité régionale et confiance décroissante envers le gouvernement, qui accroissent la difficulté de travailler ensemble pour comprendre et régler nos problèmes communs.

En tant que participants à canada@150, nous sommes confiants qu’un grand nombre de ces problèmes peuvent être surmontés.

Cette image montre le nom d’un journal imaginaire, « La Presse Mondiale ».

 3. Qu’est-ce qui change?

Dans cette partie, nous analysons les tendances et les moteurs de changement, et décrivons ensuite comment ces derniers pourraient influencer le rôle du gouvernement en 2017.

3.1 Tendances et moteurs de changement

En 2017, la démographie ne sera pas un facteur, elle sera le facteur

En 2015, « ce serait la première fois dans l’histoire de la population canadienne que le nombre de personnes âgées surpasserait celui des enfants ».

Statistique Canada. 2005. Projections démographiques pour le Canada, les provinces et les territoires, 2005-2031.Ottawa : Industrie Canada.

La population du Canada sera plus âgée, plus nombreuse et plus variée. On peut s’attendre à ce qu’une population vieillissante ait des incidences importantes sur la prestation de services publics tels que les soins de santé, ainsi que des répercussions sur le marché du travail. L’introduction d’une nouvelle génération de travailleurs est un effet corollaire lié à la population vieillissante. Cette génération, qui a été décrite comme un facteur perturbateur, s’attend généralement à davantage de souplesse en matière d’heures de travail, de lieux de travail et d’utilisation d’outils technologiques. En 2017, la population du Canada se chiffrera à environ 35 millions d’habitants (Statistique Canada, 2005), ce qui exercera des pressions accrues sur l’environnement, en raison de l’accroissement de la production et de la consommation1. La diversité de la population aura des répercussions sur une gamme complète de questions de politique générale, allant de la cohésion sociale et de la prestation de services à la dégradation de l’environnement et aux soins de santé.

Nous continuerons de ressentir la force d’attraction de la mondialisation

« Il a été dit que s’opposer à la mondialisation, c’est comme s’opposer aux lois de la gravité. »

Kofi Annan. 2000. « Opening Address, » 53e conférence annuelle de DPI/NGO, New York, le 28 août. [Traduction]

Indépendamment de la récession actuelle, la mondialisation est en train de changer les tendances en matière de commerce et d’investissement, et l’on s’attend à ce que les économies émergeantes, telles la Chine et l’Inde, jouent un rôle de plus en plus important en 2017. On peut s’attendre à ce que leur contribution aux discussions internationales sur divers sujets, comme la sécurité, les droits de la personne, la protection de l’environnement et le développement durable, augmente au même rythme que leur poids économique. L’importance relative du Canada à l’échelle mondiale s’en trouvera réduite, ce qui exigera l’utilisation de nouvelles façons de faire pour atteindre les objectifs fixés en matière de politique étrangère.

Les nouvelles technologies ont changé nos façons d’apprendre, de travailler et de vivre

« La prochaine génération de fonctionnaires sera la plus instruite, la plus réseautée et la plus avisée que jamais en matière de technologie. Ces fonctionnaires se présenteront avec des attentes élevées et sans bagage organisationnel. Employés de façon appropriée, ils pourraient être des agents de changement profond donnant la force d’impulsion au renouvellement du gouvernement, y compris des processus transformés et des systèmes habilitants... Il est temps de rêver en grand. »

Sutherland, A. 2008. The Federal Policy Community: A Practitioner’s Perspective of the Road to 2017. Document de travail non publié. [Traduction]

Avec des innovations comme Twitter, Skype, YouTube, les Blackberries et les iPhones, la technologie devient plus qu’un outil de travail : elle devient un moyen par lequel les individus s’affichent et se définissent. Bien que cela soit difficile à imaginer, les progrès actuels pourraient rendre les technologies les plus avant- gardistes d’aujourd’hui désuètes d’ici 2017. L’avancement des technologies aura des répercussions dans tous les secteurs, y compris dans le secteur des relations entre les citoyen(ne)s et les gouvernements.

Il est maintenant généralement reconnu que l’activité humaine modifie les écosystèmes de la planète

« L’économie est devenue un parasite de la nature. Le problème pour le parasite, bien sûr, est qu’il ne peut se permettre de réussir à un point tel qu’il tue son hôte, à défaut de quoi il périt également... »

Professeur William Rees, University of British Columbia. Cité dans Wood, C. 2008. « The Business of Saving the Earth: Ecological economists are assigning a price to watersheds and other biological factories, » The Walrus. Novembre. 5(8). [Traduction]

Les modes de production et de consommation actuels, et leur expansion au sein des économies émergeantes, pourraient mettre à rude épreuve les écosystèmes du monde, dont un grand nombre sont déjà vulnérables, voire sur le point de s’effondrer. L’adoption de modes de production et de consommation plus durables sera le défi environnemental principal des gouvernements au cours du 21e siècle. Dans cette foulée, mentionnons le phénomène du changement climatique qui engendre, au niveau planétaire, des changements en matière de précipitations, d’occurrences de maladies et d’évènements climatiques extrêmes plus fréquents. L’incertitude nationale et internationale actuelle concernant l’étendue de l’incidence humaine sur l’environnement et la façon d’y remédier crée de l’incertitude quant à 2017.

Le public veut participer

« Pour ce qui est tout d’abord de l’influence croissante des citoyens, l’époque où les gouvernements disposaient d’un pouvoir fondé sur un quasi-monopole de l’information est bel et bien révolue : nous pouvons aujourd’hui obtenir, transformer et transmettre des flux d’information d’une manière qu’aucun gouvernement ne peut plus empêcher. Mieux encore, ce ne sont plus les « émetteurs» traditionnels de cette information qui en déterminent la nature mais bien ses « récepteurs». »

Thomas J. Courchene. 2005. « Nous, Citoyels » : Le pouvoir des citoyens à l’ère de l’information », Options politiques. 26(3): 43-50.

Il est clair que le public canadien fait preuve de moins de déférence à l’égard des décideurs politiques. De plus en plus, le public canadien demande des approches plus ouvertes et participatives à la prise de décisions gouvernementales. À défaut de cela, les citoyens protestent et cherchent des voies de rechange, facilitées en partie par les progrès technologiques. Cette tendance se poursuivra en 2017. Toutes proportions gardées, une déférence décroissante n’est pas nécessairement indésirable et peut être l’indice d’une renégociation graduelle du « contrat social ». Toutefois, combiné à la confiance décroissante et à l’absence de stratégies appropriées pour y répondre, le gouvernement fédéral pourrait perdre de sa pertinence et voir les tensions s’accroître entre les initiatives locales et ses politiques 2.

Même lorsque la terre était plate, les personnes travaillaient à des problèmes complexes; dans un monde où la terre est ronde, la complexité prend de nouvelles dimensions

« Dans une économie de plus en plus mondiale, les défis stratégiques transcendent les frontières géopolitiques, socioéconomiques, culturelles et générationnelles. Ce faisant, ils éprouvent les gouvernements conventionnels comme jamais auparavant. Les enjeux tels que les pandémies, le vieillissement de la population, le changement climatique, les attentes grandissantes des citoyens et la sécurité publique sont à la fois locaux et planétaires de par leur nature. Ces défis complexes mettront les interactions gouvernementales de plus en plus à l’épreuve au cours des années à venir. »

MacMillan, P., A. Medd et P. Huges. 2008. Provoquer ou subir le changement : L’avenir de la collaboration gouvernementale et le Web 2.0. Deloitte.

Deux raisons principales rendent les enjeux de plus en plus complexes: notre compréhension du sujet traité devient plus nuancée (des causes et des effets multiples sont associés aux problèmes) et le grand nombre d’intervenants touchés par les problèmes donne lieu à des relations complexes. Essentiellement, plus nous en savons, plus nous réalisons l’étendue de ce qui nous reste à connaître et plus nous voulons contribuer aux décisions que cela entraîne.

3.2 L’avenir attendu – Comment les moteurs de changement pourraient influencer le rôle du gouvernement

Nous avons défini plus tôt les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. Nous examinerons maintenant comment ces rôles et ces responsabilités évolueront à la lumière des changements qui se produiront d’ici 2017.

Fournisseur de services directs et indirects : changement dans les attentes, les canaux utilisés et les clients

Les attentes des citoyens vis-à-vis des services offerts par leurs gouvernements augmenteront. À mesure que le secteur privé adoptera de nouvelles technologies d’amélioration des services (p. ex. capacité accrue de faire affaire en ligne ou au moyen de dispositifs mobiles), le gouvernement pourrait faire l’objet de pressions pour un accès et une qualité de services similaires. Les demandes visant des services plus personnalisés et adaptés à la démographie sont susceptibles de s’intensifier avec le vieillissement des baby-boomers. La capacité des particuliers de communiquer rapidement à un grand public par l’intermédiaire des média Web 2.0 et 3.0, combinée à une déférence réduite à l’égard de l’autorité en général, exigera du gouvernement le maintien de services de qualité, adaptés aux particuliers et offerts sur demande.

De plus, l’éventail des services actuellement offerts par le gouvernement est susceptible de changer. Les restrictions financières, dictées par une réduction possible de la main-d’œuvre disponible (et, par conséquent, une assiette fiscale réduite), par une dette imputable aux dépenses publiques accrues au cours de la récession actuelle et à des priorités concurrentes (comme par exemple les transferts aux provinces pour les soins de santé), exerceront des pressions sur le gouvernement fédéral pour qu’il réduise ou même élimine certains domaines de services. La prestation de services, qu’elle soit directe ou indirecte, est un domaine de l’activité gouvernementale et de la fonction publique susceptible de faire l’objet de défis importants d’ici 2017, possiblement à une même échelle qu’au milieu des années 1990, lorsque les réductions budgétaires imposèrent un changement de paradigme dans la théorie et la pratique de la prestation de services publics.

Participant au réseau de sécurité sociale : ressources restreintes, mais possibilités accrues quant au rôle, à la pertinence et au renouvellement

Le gouvernement fédéral devra optimiser l’utilisation de ses revenus pour faire face à une demande croissante de services et de programmes de la part de la population. Les pressions budgétaires au niveau provincial, en particulier l’augmentation des coûts des soins de santé (qui augmentent présentement de 6 % par année, en moyenne, soit bien au-delà du taux d’inflation), sont susceptibles de continuer à pousser le gouvernement fédéral à accroître ses transferts aux provinces et territoires en 2017. Toutefois, le financement des soins de santé pourrait n’être que la pointe de l’iceberg, puisque la récession actuelle pourrait mener non seulement à des réformes éventuelles du système d’assurance emploi, mais aussi à un rôle accru du gouvernement fédéral pour aider l’économie canadienne à transiter vers une économie post-industrielle et axée sur le savoir. Le réseau de sécurité sociale pourrait en venir à être défini non seulement en tant que prestation d’une aide au revenu de base, de soins de santé et de l’enseignement primaire mais aussi en tant que droit à une formation et un enseignement permanents, à un accès accru à des traitements expérimentaux et novateurs, à un logement abordable et à un soutien direct aux initiatives axées sur la collectivité. Bien qu’un grand nombre de ces domaines relèvent en partie ou en totalité de la compétence provinciale ou municipale, les citoyens sont susceptibles d’insister sur une action rapide, de la coordination et un système simple et fonctionnel, peu importe les limites juridictionnelles, et cela tout en exigeant un accès égal à des services égaux d’un océan à l’autre. Le rôle fédéral de « participant » pourrait donc être élargi à celui d’« habilitateur » ou même de « fournisseur actif », selon les politiques, la dynamique et la capacité régionale relative.

Organe de réglementation dans un contexte mondial : passer d’une simple recherche de l’équilibre à l’atteinte de la protection, de la compétitivité et de la confiance.

En 2017, la réglementation devra être plus réceptive et mieux coordonnée à l’échelle internationale afin de répondre à la mondialisation et à l’accélération du rythme de développement technologique. En même temps, la réglementation devra être plus contraignante et efficace afin d’atteindre ses objectifs publics de protection de la santé, de la sécurité, de la sûreté et de l’environnement. L’avènement d’industries et de services entièrement nouveaux exigera un environnement réglementaire prévisible et adaptable pour maintenir la compétitivité canadienne et la confiance du public. La réglementation deviendra encore plus interprovinciale et internationale, puisque les problèmes complexes, tels que le changement climatique, le maintien de la stabilité des institutions financières mondiales et la protection de l’Amérique du Nord contre le terrorisme international ou les pandémies, ne pourront être réglés efficacement par un seul ministère, organisme ou gouvernement. Les agents de réglementation, qui par le passé provenaient de milieux techniques et scientifiques, devront également devenir de bons communicateurs afin de répondre à un public plus exigeant et susceptible d’être davantage intéressé à contribuer et à participer aux débats stratégiques concernant le niveau et le type de réglementation appropriés pour composer avec divers risques. Ce phénomène se manifeste déjà dans divers domaines, tels la salubrité des aliments et des produits, l’utilisation de produits chimiques et des produits de santé naturels, les techniques de reproduction humaine assistée ou encore les approbations environnementales réglementaires s’appliquant aux grands projets liés aux ressources ou à l’énergie.

Producteur de preuves crédibles dans l’intérêt public : contribuer à la résolution de défis stratégiques complexes

En 2017, le rôle de la fonction publique de fournir des preuves crédibles et impartiales prendra davantage d’importance afin de répondre à la complexité croissante des questions qui se posent au gouvernement et la rapidité des changements technologiques. À titre d’exemple, la collectivité de la science et de la technologie (S-T.) devra continuer à produire des preuves crédibles impartiales à l’appui de l’élaboration de programmes, de règlements, de politiques et de services. À une époque de déférence décroissante, les collectivités d’experts au sein du gouvernement fédéral joueront un rôle crucial en offrant une expertise crédible reconnue qui, en retour, augmentera la légitimité de la prise de décisions du gouvernement. Compte tenu des orientations différentes des recherches effectuées dans les universités (c.-à-d. la recherche axée sur des enquêtes) par opposition aux recherches effectuées au sein du gouvernement (c.-à-d. Recherche basée sur un mandat d’intérêt public), et dans un contexte où l’accent sera mis sur une collaboration croissante entre les divers milieux de la recherche, il y aura sans doute une certaine confusion quant au rôle de chacun dans le domaine. Reconnaissant que les pressions financières continues exigeront la priorisation des activités à l’interne, il faut s’assurer dès maintenant qu’il existe suffisamment de ressources pour appuyer la recherche portant sur des sujets liées au bien public, tels que la protection des consommateurs (p. ex. salubrité des aliments et des produits), la protection environnementale et la sécurité nationale.

Gardien des valeurs et du système démocratique du Canada : devoir rempli avec honneur dans un Canada varié et un monde incertain

Le rôle des institutions responsables de la sécurité et de la justice demeurera peut-être inchangé en 2017, mais la nature de leur environnement opérationnel changera. Un public de plus en plus varié et critique insistera pour que les institutions, telles que la GRC, les tribunaux et les organismes chargés de la sécurité nationale, soient plus représentatifs de la société, responsables à l’égard du public et conscient des droits de la personne dans l’exécution de leurs tâches. En ce qui concerne les Forces canadiennes, les menaces mondiales continues, telles que les États fragilisés, ainsi que les nouveaux défis qui pourraient surgir (p. ex. nécessité d’un déploiement rapide en cas de crise nationale ou internationale) pourraient exiger une accélération du rythme opérationnel.

Les institutions civiques continueront de chercher une façon d’engager une génération qui préfère les mécanismes informels de participation à la vie civique au processus démocratique formel. À une époque où la technologie offre davantage de possibilités de communication, mais où les publics sont de plus en plus fragmentés, de nouvelles stratégies d’action directe devront être mises en place afin de « brancher » la société au processus démocratique.

Cette bande dessinée montre un ministre et un sous-ministre. Ils utilisent un écran imaginaire, iWall, pour une séance de breffage. Dans le premier tableau, il y a une légende qui dit : « La fonction publique de demain exigera une collaboration efficace et une gestion des connaissances à la fine pointe de la technologie. » Le ministre dit : « Quelles sont les dernières nouvelles économiques? » Le sous-ministre dit : « Examinons les tendances à long terme… » Le ministre demande « Ces données sont-elles à jour? » Le sous-ministre dit : « Demandons aux experts du gouvernement. » Le ministre dit : « Quelles sont les tendances sur le plan international? » L’écran montre des experts aux pays variés. Le sous-ministre pense à elle-même : « Je suis très heureuse d’avoir participé au projet canada@150. Grâce à ce dernier, la communication d’informations repose maintenant sur la collaboration et l’utilisation des technologies canadiennes les plus récentes. Je peux ainsi obtenir des données à jour et consulter les personnes compétentes, en tout lieu et en tout temps. » Le ministre dit : « Je n’ai jamais été aussi bien informé… en cinq minutes. » Le sous-ministre dit : « De même pour moi, Monsieur le Ministre. » L’écran iWall montre le message : « Activation du mode sécurisé dans 00 : 03 ».

Conseiller, chercheur et communicateur en matière de politiques : fournir des politiques sur demande tout en passant le flambeau

En 2017, la technologie permettra, à tous et chacun de contribuer facilement et à faible coût au développement et à la mise en œuvre de politiques générales, élargissant ainsi la collectivité existante des intervenants en matière de politiques. Tout comme les agents de réglementation, la collectivité responsable de l’élaboration des politiques au sein de la fonction publique devra devenir plus souple afin de présenter des conseils justes et exhaustifs aux décideurs, en temps réel. La nature de plus en plus mondiale et complexe des problèmes stratégiques pourrait également exercer des pressions sur les modèles organisationnels traditionnels de la fonction publique, en exigeant des réactions stratégiques coopératives et rapides, qui pourraient être communiquées via les plateformes médiatiques existantes et nouvelles. En outre, d’ici 2017, le changement générationnel au sein de la fonction publique se traduira par une cohorte plus jeune, peut-être aussi moins loyale à l’organisation, ce qui rendra la mémoire institutionnelle plus difficile à établir et à maintenir. Toutefois, la technologie pourrait permettre une collaboration accrue à travers une zone géographique plus large, ainsi qu’une saisie plus efficace de la mémoire institutionnelle.

Négociateur représentant les Canadiens : une interface à multiples niveaux pour un monde multipolaire

En 2017, le gouvernement fédéral continuera de collaborer et de négocier avec d’autres ordres de gouvernement et d’autres institutions, tant au niveau national qu’international; toutefois, la nécessité d’interagir directement avec les administrations municipales et autochtones s’accroîtra à mesure que la taille, la complexité et le nombre de centres urbains et de groupes autochtones autonomes augmenteront au Canada. Dans le contexte de la montée de nouveaux pouvoirs émergeants à l’échelle internationale, le Canada devra maintenir un équilibre entre la nécessité de travailler de façon plus coopérative avec les États-Unis sur les questions continentales et le maintien de son influence auprès d’institutions multilatérales telles que les Nations Unies, le G8/G20 et l’Organisation mondiale du commerce. Le défi sera non seulement de permettre aux collectivités de fonctionnaires œuvrant dans ces domaines de s’acquitter de leur rôle dans ce nouveau contexte et avec des ressources restreintes, mais aussi de s’assurer qu’ils travaillent avec les intervenants des domaines de l’élaboration des politiques et des programmes, où leur expertise spécialisée pourra être appliquée à des défis à moyen et long termes, par opposition à une gestion des dossiers essentiellement tactique.

Gestionnaire des programmes fédéraux et supporteur des organismes non-gouvernementaux : surmonter l’aversion au risque afin de permettre le changement

La prestation des services est le secteur de l’activité gouvernementale le plus difficile à prévoir, tant en raison de son ampleur que de l’incertitude relative entourant sa place dans l’avenir. Si la tendance d’un rôle accru du gouvernement se maintien, en particulier en matière de projets de politiques budgétaires, au cours des années menant à 2017 (i.e. dépenses supplémentaires dans le domaine des infrastructures, augmentation des transferts aux individus sous la forme de paiements de pension ou d’initiative de rétention, etc.), la tendance des années 1990, durant lesquelles le gouvernement fédéral s’est retiré de nombreux programmes, pourrait s’inverser, amenant le gouvernement fédéral à devenir un intervenant actif dans la vie des Canadiens. D’un autre côté, le fardeau financier engendré par les mesures de stimulation actuelles, et la volonté d’équilibrer le budget à moyen terme, pourrait restreindre la croissance du gouvernement fédéral, possiblement même l’obliger à réduire de taille.

Peu importe la grosseur du gouvernement fédéral, les fonctionnaires devront être mieux outillés pour communiquer efficacement les avantages de la prise de risque calculée aux Canadiens et aux décideurs. La prise de risque est nécessaire pour que de nouveaux programmes ou de nouvelles initiatives novatrices rencontrent leurs objectifs et afin de dépenser l’argent public de façon créative dans le but d’atteindre les meilleurs résultats possibles tout en engageant moins de dépenses. Pour permettre aux fonctionnaires de mettre sur pied ce genre d’initiative et de surmonter l’aversion au risque, les structures d’imputabilité devront être revues pour encourager l’apprentissage et l’amélioration, au lieu d’être axées sur les erreurs honnêtes, parfois inévitables. Peu importe le scenario, le plus grand risque du gouvernement que le gouvernement court dans sa planification est celui de mettre sur pied des initiatives trop prudentes, autant dans leur application que dans leur exécution, qui les empêchent d’atteindre les résultats ambitieux que les Canadiens et les décideurs attendent.

 4. FP 2.017 : vision de canada@150

À la suite de l’analyse d’où nous en sommes aujourd’hui et de ce qui change la question évidente est la suivante : et maintenant? En nous appuyant sur nos pensées et prévisions, qu’espérons-nous pour la fonction publique de l’avenir?

Ce qui suit est notre vision. Ce n’est pas une vision de ce que nous croyons que la fonction publique de l’avenir sera, mais plutôt de ce que nous aimerions qu’elle devienne. Cette vision reflète la façon dont nous croyons que la fonction publique doit évoluer afin de relever efficacement les défis d’aujourd’hui et de demain, tout en devenant un organisme offrant le meilleur milieu de travail au Canada. Dans certains cas, notre vision s’appuie sur la recherche ou le travail de renouvellement de la fonction publique actuel. Dans d’autres, elle est fondée sur notre expérience collective en tant que nouveaux fonctionnaires.

Aucune vision de l’avenir n’est parfaite, mais il s’agit d’un outil pour nous guider dans notre quête vers une fonction publique de l’an 2017 qui servira les Canadiens. Une fonction publique que les Canadiens trouveront pertinente, qui satisfera et surpassera leurs attentes et qui gagnera et maintiendra leur confiance. À cette fin, nous nous sommes posé cinq questions :

  • De quels types de personnes et de compétences aurons-nous besoin?
  • Comment gérerons-nous notre talent?
  • Comment travaillerons-nous?
  • Quels types d’instruments utiliserons-nous?
  • Avec qui d’autre travaillerons-nous et de quelles façons?

Nos réponses à ces questions, prises ensemble, représentent notre vision :FP 2.017

FP 2.017 est un organisme adaptatif qui place les bonnes personnes aux bons postes au bon moment, qui appuie un environnement de travail d’apprentissage et de confiance, qui favorise une culture de collaboration, qui est avisé en matière de technologie, qui fait la promotion d’activités d’élaboration de politiques de rechange novatrices et qui valorise l’engagement des citoyens et des intervenants.

Nous analysons chacun de ces éléments et proposons ensuite des idées précises qui permettraient d’entreprendre la transformation de la vision de FP 2.017 en une réalité, à l’horizon du 150e anniversaire du Canada. Nous avons organisé nos idées en trois groupes : les principes généraux que nous devons reconnaître pour réaliser notre vision, certaines mesures concrètes que nous devrions entreprendre pour réaliser des progrès mesurables vers la concrétisation de ces principes généraux et, enfin, des idées plus audacieuses ou peut-être plus stimulantes qui permettraient de changer notre monde en tant que fonctionnaires. Nous vous invitons à utiliser notre vision et ces idées comme point de départ lors de vos propres conversations au sujet des défis stratégiques qui se poseront au Canada en 2017, et du type de fonction publique que nous devons créer pour relever ces défis3.

4.1 De quels types d’employés et de compétences aurons-nous besoin? 

Le plus grand atout de la fonction publique est son quart de million d’employés, dont plusieurs sont profondément passionnés par leur travail et dévoués au service de leur pays, leur ministère et leur collectivité.

Toutefois, le maintien de cet engagement dépendra de notre capacité à réinventer notre organisation. Dans son rapport de 2009 à l’intention du premier ministre, le greffier du Conseil privé soulignait que « ...si la fonction publique continuait à jouer son rôle essentiel au pays, nous devrions mettre un accent important à long terme sur le renouvellement des effectifs – pas seulement sur la mobilisation de nouvelles personnes embauchées pour remplacer celles qui prennent leur retraite, mais aussi sur le perfectionnement et le renouvellement des capacités des personnes qui poursuivent leurs carrières, et sur la recherche de nouvelles compétences et de nouvelles façons de faire les choses pour répondre aux défis futurs. »

FP 2.017 met l’accent sur une habilitation des employés pour leur permettre d’innover, de collaborer et de réussir, que ce soit à l’échelle de l’organisation, du gouvernement ou à l’échelle internationale. Bien qu’une grande partie de la restructuration du système lié aux ressources humaines (RH) ait déjà été réalisée, il reste encore à faire pour qu’il devienne un outil proactif et efficace permettant le changement au sein de l’organisation. L’essence des RH ne devrait pas porter sur le processus, la bureaucratie ou les procédures, mais plutôt sur les gens.

4.1.1 La fonction publique de 2017 devrait refléter la diversité du pays

« Dans un monde assombri par les conflits ethniques qui déchirent les peuples, le Canada figure comme modèle d’intégration des gens de différentes cultures qui vivent et travaillent en paix, dans la prospérité et le respect mutuel. »

Bill Clinton, Allocution prononcée au Parlement du Canada, 23 février 1995

Il est impératif que la fonction publique reflète la diversité culturelle et ethnique du pays. Notre diversité permettra un meilleur accès aux services gouvernementaux et leur adaptation à une communauté de plus en plus diversifiée. La diversité dépasse les principes de l’équité en matière d’emploi ou d’égalité d’accès pour englober notre diversité géographique et la reconnaissance des expériences non gouvernementales, qu’il s’agisse du secteur privé, du secteur de l’économie sociale ou du monde universitaire. Notre expérience en tant que participants à canada@150 nous a amenés à conclure qu’une telle diversité favorise la créativité, la collaboration, les compétences et les façons de faire et de penser dont nous aurons besoin en 2017.

Nous devons :

  • Nous assurer que les méthodes de recrutement et d’embauche éliminent la discrimination par rapport à l’expérience acquise dans le secteur privé, le monde universitaire ou le secteur de l’économie sociale.
  • Reconnaître la diversité ethnique et religieuse en faisant la promotion de modèles à suivre et en éliminant les procédures qui défavorisent la pleine participation de chacun dans la fonction publique.

Nous devrions :

  • Nous abstenir d’utiliser l’Internet comme seul média pour le recrutement externe. De nombreux Canadiens continuent d’avoir un accès limité à l’Internet.
  • Nous assurer que les gestionnaires sont au courant et font la promotion de tous les outils de recrutement à leur disposition, notamment les programmes d’équité d’emploi.
  • Cesser de donner la préférence aux citoyens canadiens dans le cadre des processus de recrutement. Cela élargirait la réserve de candidats de haut niveau admissibles, favoriserait la diversité et permettrait de combler la pénurie prévue de main-d’œuvre compétente.
  • Permettre aux groupes ethniques sous-représentés de fonctionnaires de devenir des modèles à suivre et mousser l’intérêt quant aux possibilités qu’offre la fonction publique.
  • Permettre aux employés de ne pas participer aux jours fériés de la foi chrétienne, qui seront remplacés au lieu par des jours importants de leur religion.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Comme il a été fait pour les concours externes, à chaque occasion possible, supprimer les restrictions géographiques et ministérielles pour les concours au sein de la fonction publique. La mobilité au sein de la fonction publique semble non seulement souhaitable mais nécessaire.
4.1.2 La fonction publique de 2017 devrait considérer les employés comme des atouts à l’échelle de l’organisation et faire l’embauche de candidats pour l’ensemble de la fonction publique – pas uniquement pour un ministère ou un poste particulier

« Un recrutement efficace signifie davantage que simplement trouvé des gens compétents pour figurer sur notre tableau de service. Il s’agit vraiment de trouver les bonnes personnes pour occuper les emplois pertinents au bon moment afin de répondre aux besoins opérationnels des organisations du secteur public. »

L’honorable Kevin Lynch, ancien greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet. Seizième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada. Ottawa : Bureau du Conseil privé.

En tant que fonctionnaires relativement nouveaux dans la fonction publique, nous sommes souvent perplexes devant les méthodes d’embauche actuelles. Une éternité semble être requise pour embaucher un individu, alors que la fonction publique déborde de talent, sans compter ceux qui désirent y commencer une carrière. Alors que notre monde change constamment, les processus d’embauche semblent figés. Les fonctionnaires valoriseront un système rapide, souple et flexible.

L’avantage concurrentiel de la fonction publique (en théorie du moins) est qu’elle offre à chacun un éventail élargi de possibilités, dans l’ensemble du pays et partout dans le monde, et ce, au sein d’une même organisation. Toutefois, malgré les possibilités de détachement et de mutation, l’expérience des participants de canada@150 porte à croire que les niveaux de classification utilisés dans la fonction publique, combinés aux processus actuels de mise en candidature, limitent la mobilité des candidats et les possibilités d’utiliser leurs compétences partout à travers la fonction publique. En effet, nous avons vu des ingénieurs, des biologistes et des mathématiciens concevoir des politiques innovatrices au même titre que des élaborateurs de politiques et des avocats, et nous ne pouvons faire autrement que de nous interroger sur l’utilité des classification et des niveaux, puisqu’ils semblent restreindre la capacité de l’organisation de tirer profit de la gamme complète de compétences et talents de chaque fonctionnaire. La fonction publique de 2017 devra considérer ses employés comme des atouts à l’échelle de l’organisation.

Nous devons :

  • Passer d’une approche réactive et transactionnelle quant à l’embauche de personnel (p. ex. un poste pour une personne ayant des responsabilités définies particulières) à une approche stratégique (un poste pour des possibilités et responsabilités multiples).
  • Participer à un processus de recrutement honnête : éviter de trop vanter auprès des candidats les avantages présumés d’une position en fournissant plutôt un aperçu réaliste de l’emploi afin que le candidat prenne une décision éclairée.
  • Faciliter et apprécier les cheminements de carrière flexibles qui permettent de changer de ministère ou d’acquérir de l’expérience à l’extérieur de la fonction publique; reconnaître ces expériences comme parties intégrantes d’une carrière au service des citoyens.

Nous devrions :

  • Créer des comités de sélection intersectoriels pour les réserves de main-d’œuvre qui servira à plusieurs ministères, et dont la réserve comprendra différentes classifications et niveaux.
  • Utiliser davantage les réserves à l’interne et à l’externe afin d’identifier les employés qui constitueraient des atouts pour la fonction publique.
  • Utiliser différents outils pour évaluer les employés éventuels (p. ex. les évaluations du rendement tous azimuts), fournir des questions d’entrevue ouvertes et flexibles et diriger l’entrevue de manière appropriée au type de travail (p. ex. si le poste est dans un centre d’appel, effectuer une entrevue téléphonique).
  • Conserver le statut des candidats dans les réserves de main-d’œuvre compétente, même s’ils ont déjà obtenu une offre d’emploi, afin que les gestionnaires et les employés aient davantage de choix.
  • Fournir une adresse de courrier électronique gc.ca qui reste attribuée à un employé tout au long de sa carrière dans la fonction publique afin de diminuer les frais de transaction liés à une mobilité accrue dans l’ensemble des ministères.
  • Recruter pour constituer des équipes au lieu de pourvoir à des postes.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Mettre sur pied des groupes de travail pluridisciplinaires ou des groupes professionnels, qui travaillent au niveau stratégique à divers niveaux : ministériels, groupes fonctionnels et niveaux de classification.
  • Fournir aux employés la possibilité de se déplacer facilement à l’intérieur et à l’extérieur de la fonction publique. Offrir une telle souplesse permettra à la fonction publique de rivaliser avec l’entreprise privée et le secteur de l’économie sociale pour obtenir une main-d’œuvre compétente, et une plus grande possibilité de garder ses employés compétents à long terme.

La photo montre des mains tendues qui forment un cercle. Au centre du cercle est le texte suivant : « La collaboration est la clé ».

 

4.1.3 La fonction publique de 2017 sera engagée dans une politique et des programmes de bilinguisme qui mettront l’accent sur la communication, et non la compétition

Selon le sens de la recommandation suivante, cette partie du rapport est délibérément en anglais. Cette section est en français dans le rapport en anglais.

« Bilingualism is one of our distinguishing features. (...) The challenge is to make it a reality, to make it inclusive, not exclusive. The challenge is how to get everyone on board. »

Beverly Nann. 2005. « Ce que j’en pense... » dans Rapport annuel de La commissaire aux langues officielles. Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux.

The Canadian Constitution and the Official Languages Act make English and French the two official languages of Canada. At the present time, the federal administration’s bilingualism policy is the subject of criticism. The bilingualism policy would increase problems with regard to recruiting and motivating employees, especially those who wish to move up the corporate ladder. Learning the other official language could be perceived as an obstacle. Furthermore, newcomers to Canada have contributed to and will continue to strengthen Canada’s multilingual face, given that their increase is necessary to demographic growth. For them, learning our country’s two official languages, without diminishing the richness of their own culture, is critical to their integration into Canadian society. It is therefore imperative that the public service promote linguistic duality by fully integrating its approach and adopting appropriate and effective practices in the workplace.

Our vision in that regard involves an understanding of both official languages by all public servants, so that all individuals can express themselves and work in the language of their choice. Our vision also involves managers of teams in designated bilingual areas leading by example not only by promoting a bilingual work environment, but also by working in both official languages themselves and by creating opportunities for their employees to practice their second official language on a regular basis.

We must:

  • Revise the second language training model to promote basic training for all federal public servants, so that they have an oral and written comprehension of both official languages. As a result, individuals could further communicate in the language of their choice.
  • Use managers to seriously encourage employees to work in the official language of their choice or practice their second language so that bilingualism becomes more of a reality and learning a second language becomes easier.
  • Require managers to have a passive level of bilingualism (oral and written comprehension). For managers in areas designated bilingual by the Official Languages Act, it is critical to require an active level of bilingualism (ability to speak and write in their second language) and to ensure that work and communication are carried out in both official languages, as evidenced by the performance of their employees.
  • Demonstrate flexibility: outstanding managers are rare; they should be promoted and supported in learning a second language.

We should:

  • Be strategic with regard to second language training by offering opportunities to new employees (the next generation).
  • Diversify and improve the way second languages are taught. Web 2.0 technology will make it possible to offer online training to managers at the same level, regardless of their geographic location. In addition, the pooling of resources devoted to second language training for various departments will facilitate accessibility and reduce costs.
  • Encourage managers to speak and work in both official languages, especially in designated bilingual areas, and reward these initiatives by designating them as « good practices. »
  • Insist or require that second language levels be maintained so that individuals are encouraged to fully integrate bilingualism and demonstrate respect for the investment that has been made.

Our world would change for the better... if the new vision of the public service integrated English- and French-speaking cultures into federal institutions:

  • Offer and promote second language training to all new indeterminate employees so that everyone understands both official languages, if possible, at the start of their career.
  • Offer immersion programs in unilingual areas to enable employees to practice actively their second-language in their work environment, and promote these programs as an integral part of their career development, especially at the start of an employee’s career.

4.2 Comment gérerons-nous nos talents?

La gestion des talents vise à faire en sorte que les Canadiens soient desservis, aujourd’hui et en 2017, par la meilleure fonction publique possible dans sa capacité de répondre aux besoins uniques de chaque employé. Tous les fonctionnaires souhaitent par leur travail faire une contribution significative. En 2017, les employés souhaiteront que la fonction publique accorde de l’importance à leurs réalisations, qu’ils aient passé cinq ans ou 35 ans au sein de l’organisation. Les employés veulent une culture de l’excellence organisationnelle qui récompense les employés qui produisent de bons résultats, impose des mesures correctives aux employés peu performants et offre aux gestionnaires les outils et le soutien nécessaires à l’atteinte de ces objectifs.

4.2.1 La fonction publique de 2017 devrait être une organisation de confiance

« Alors que nous nous dirigeons rapidement vers une réalité mondiale encore plus transparente et interdépendante, la confiance au niveau professionnel est plus importante qu’elle ne l’a jamais été... Une faible confiance est le coût le plus important dans la vie et au sein des organisations...»

Stephen Covey. 2006. The Speed of Trust: The One Thing that Changes Everything. New York: Free Press. [Traduction]

La confiance est un thème prédominant qui ressort de ce rapport et de l’ensemble de l’expérience canada@150. Dans le contexte des RH, la confiance véritable doit d’abord être accordée aux employés par les cadres dirigeants pour ensuite circuler parmi les employés. De nombreux participants de canada@150 ont observé que les cadres dirigeants créent une vaste gamme d’environnements de travail, allant d’un environnement où l’employé veut travailler jusqu’à sa retraite, à un environnement moins stimulant où l’employé commence à se chercher un nouveau poste au cours des premières semaines d’emploi.

Nous devons :

  • Investir le temps et les ressources nécessaires afin d’informer adéquatement chaque nouvel employé à propos de sa nouvelle organisation et du rôle qu’il y assumera.
  • Faire confiance aux employés pour exécuter leur travail et être créatifs dans la recherche de solutions.
  • Donner aux employés la liberté de sortir des sentiers battus, de questionner et de contester sans être perçus comme naïfs ou combatifs, mais plutôt innovateurs et curieux.

Nous devrions :

  • Mener des entrevues de fin d’emploi auprès de chaque employé prenant sa retraite ou quittant la fonction publique, et faire un suivi des recommandations pertinentes.
  • Permettre aux employés de gérer des personnes de niveaux supérieurs dans des projets d’équipes, à l’intérieur de limites raisonnables.
  • Utiliser des outils, comme l’évaluation de leadership situationnel, afin de travailler avec les nouveaux gestionnaires dès le début de leur carrière, pour les aider à cerner les points à travailler, évitant qu’ils ne développent de mauvaises habitudes qui perdurent.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Mettre en place une formation obligatoire pour les superviseurs et les gestionnaires qui intégreraient les concepts de confiance, de délégation, de leadership et de style de communication. Favoriser le perfectionnement de ces compétences de gestion souple dans l’ensemble de la fonction publique, pas seulement celles figurant dans les classifications de gestion.
  • Embaucher des formateurs en milieu de travail à temps plein (pas des conseillers bénévoles) qui travailleraient avec un groupe de 50 à 100 nouveaux superviseurs ou gestionnaires pour une période d’un an dans le but de développer les compétences dont ils ont besoin afin de gérer avec succès les effectifs et les projets.
  • Fixer des objectifs pour encourager les modes de travail non conventionnels (semaines de travail comprimées, horaire variable, télétravail, etc.) afin de démontrer que ces pratiques sont possibles et donnent des résultats efficaces.

Cet histogramme montre une fiche de rendement imaginaire de la fonction publique en 2017. Les pays suivants sont classé selon l’ONU : Australie, Canada, Chine, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Islande, Iraq, Jamaïque, Lilliput, Mexique, Micronésie, Pays-Bas, Norvège, Russie, Suède, Royaume-Uni, États-Unis, Utopie. Le Canada a le meilleur classement.

4.2.2 La fonction publique de 2017 devrait être une organisation d’apprentissage

« Une seule conversation avec un homme sage vaut mieux que dix années d’étude. »

Proverbe chinois

Dans une période de changement et de complexité, la connaissance constitue une force. Afin d’assumer de manière efficace les rôles auxquels on s’attendra de la part des fonctionnaires, nous devons constamment renouveler nos compétences et nous adapter aux nouvelles façons de faire. Pour réaliser cela, l’apprentissage doit être une partie intégrante de notre vie de travail. En 2017, nous pensons que l’apprentissage sera une culture, et non une question de conformité et de rapport écrit.

Nous devons :

  • Considérer l’apprentissage comme quelque chose ayant lieu tous les jours, pas seulement pour l’emploi actuel mais pour toute une carrière.
  • Se servir de l’apprentissage comme élément de motivation pour l’employé et comme ressource stratégique pour l’employeur. L’acquisition continue du savoir doit être une exigence.
  • Exploiter le talent de tous les employés, pas seulement les talents énoncés dans la description de travail.
  • S’assurer que l’apprentissage est une partie intégrante de l’organisation, mené à l’interne et qui s’applique facilement à l’environnement de travail.

Nous devrions :

  • Mettre au point des plans de formation annuels conçus par les gestionnaires de carrières (se reporter à la section 4.2.3 pour une explication de gestionnaires de carrières) ou un professionnel de l’apprentissage spécialisé, selon les besoins de chaque classification au sein d’une organisation.
  • Responsabiliser les gestionnaires et les employés eu égard aux enseignements qu’ils tirent de leurs activités d’apprentissage, ne pas seulement s’assurer qu’ils les ont achevées.
  • Inclure une série annuelle de journées d’apprentissage auto-dirigée afin de permettre aux employés d’assister à des ateliers, suivre des cours pour se recycler en vue d’un emploi, réseauter, suivre une formation à distance ou encore suivre une formation linguistique.
  • Accroître l’accès aux programmes de perfectionnement, trop souvent réservés à la direction et aux politiques, à d’autres secteurs comme la gestion de programmes et l’approvisionnement.
  • Mettre au point des cours qui permettent aux adjoints administratifs de devenir des adjoints de direction.
  • Permettre une formation entre employés.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Que le greffier du Conseil privé établisse un thème pour la formation et le perfectionnement chaque année, conformément aux priorités du moment. À titre d’exemple, 2010 serait une bonne année pour promouvoir la diversité et la sensibilisation transculturelle avec le déroulement des Olympiques. Cela ne limiterait pas les possibilités de formation mais favoriserait plutôt, sur une base annuelle, une mise en commun de connaissances par les fonctionnaires.
  • Permettre les affectations, les détachements ou les postes intérimaires dans l’entreprise privée et le secteur de l’économie sociale comme moyen d’apporter de nouvelles idées au sein de la fonction publique.
  • Reconnaître d’autres formes d’apprentissage, notamment les diplômes de collèges et pas seulement les diplômes universitaires, lors du recrutement.
4.2.3 La fonction publique de 2017 devrait être un employeur de choix

En 2017, les pénuries de main-d’œuvre seront de plus en plus courantes, rendant le marché du travail très concurrentiel pour les employeurs. Pour devenir un employeur de choix qui conserve les employés compétents nécessaires à l’atteinte de ses objectifs, la fonction publique de 2017 devra offrir des environnements de travail souples, innovateurs et motivants. De nombreux fonctionnaires croient qu’ils ont la chance, au jour le jour, de contribuer de manière significative à l’atteinte des objectifs de leur organisation, alors que d’autres croient plutôt qu’ils ne sont qu’un simple rouage de la machine. Chaque employé possède un talent ou un ensemble particulier de compétences que les employeurs ne réussissent parfois pas à exploiter entièrement, et cela est particulièrement le cas lorsque les compétences débordent du cadre établi par la description de travail de l’employé. Cette situation engendre une perte d’occasions pour l’employé et l’organisation.

Nous devons :

  • Offrir aux employés la possibilité de travailler sur des dossiers, des projets ou des programmes qui ont une incidence sur la vie des Canadiens de tous les jours.
  • Appuyer les modes de vie actifs et sains des employés.
  • Fournir un endroit de travail propice à l’innovation et aux rencontres sociales afin que les employés puissent participer activement à des conversations à l’extérieur d’une salle de conférence.

Nous devrions :

  • Construire de nouvelles installations en prévoyant un service de garde sur place, des centres de conditionnement physique, des lieux pour la pratique religieuse, des supports à bicyclettes, des vestiaires, des douches et des espaces verts. Les installations devraient aussi comporter des menus santé et un lieu pour manger ailleurs qu’à son poste de travail.
  • Concevoir des édifices qui conviennent au type de travail plutôt que de suivre un plan universel.
  • Établir un indice du mieux-être pour la fonction publique qui pourrait être incorporé dans le cadre du sondage actuel auprès des employés de la fonction publique.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Créer des gestionnaires de carrières des RH responsables de perfectionner les connaissances, les compétences et les habiletés d’un portefeuille d’employés pour faire en sorte que l’ensemble des besoins organisationnels soit rencontrés. Les gestionnaires de carrières disposeraient des données d’ensemble sur la disponibilité et l’endroit des postes offerts et ils aideraient les membres de leur portefeuille à saisir les possibilités.
  • Faire l’embauche d’employés pour un mandat à durée fixe de trois à cinq ans, où les deux parties peuvent reconnaître les changements au niveau de classification pour ce poste.
  • Permettre que 80 p. 100 du temps de l’employé soit alloué aux activités principales ayant trait à la description de travail et que l’autre 20 p. 100 du temps soit alloué à d’autres travaux ne faisant pas partie de la description de travail officielle, mais qui présente un intérêt pour la fonction publique et les Canadiens.
4.2.4 La fonction publique de 2017 doit s’occuper des employés dont le rendement est médiocre

Il y a presque autant de facteurs qui entraînent des problèmes de rendement des employés qu’il y a d’employés. Pour être efficace dans un monde de 2017, marqué par la mondialisation et les attentes élevées des citoyens envers le gouvernement, la fonction publique doit traiter la question du rendement médiocre.

L’un des facteurs clés du rendement médiocre est le conflit. Nous imaginons une organisation où tous les employés comprendront les outils de base nécessaires à leur affirmation, à l’éducation et à la formation en matière de harcèlement. Par conséquent, la responsabilité de traiter les préoccupations avant qu’elles ne deviennent des plaintes incombe à toutes les parties.

Nous devons :

  • considérer le manquement au rendement d’abord comme un problème systémique, plutôt que seulement un problème d’employé;
  • veiller à ce que les gestionnaires expliquent aux candidats les attentes relatives à leur travail et rendement avant qu’ils n’acceptent un poste;
  • offrir un Programme d’aide aux employés cohérent, ayant toujours recours à des fournisseurs externes afin d’assurer l’anonymat et d’accroître au maximum la confiance dans le système;
  • offrir une formation obligatoire cohérente sur ce qui constitue le harcèlement dans la fonction publique.

Nous devrions :

  • permettre aux employés entièrement insatisfaits au travail d’en parler volontairement, sans risque de représailles, et trouver des possibilités de déploiement;
  • demander aux formateurs (coach) qui travaillent avec un employé sur ses problèmes comportementaux de le faire en dehors de la chaîne de commandement, et donc, dans un environnement plus neutre;
  • adopter une démarche d’intervention où les personnes affectées par le problème de rendement s’adressent à l’individu concerné, plutôt que la démarche trop courante qui consiste à se plaindre à un superviseur;
  • encourager l’utilisation de périodes probatoires pour évaluer activement le rendement de l’employé et se prévaloir de procédures disciplinaires, y compris la documentation écrite sur le dossier personnel d’un employé au besoin.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Congédier les employés lorsqu’il y a un motif valable étant donné que le coût de ne pas renvoyer un employé dont le rendement est mauvais est souvent beaucoup plus élevé pour les autres membres de l’organisation, que ce soit sur le plan des congés de maladie, du stress engendré, des milieux de travail empoisonnés et de la démotivation.
  • Adopter la politique « trois essais et c’est la porte » pour montrer notre résolution à faire disparaître les comportements agressifs dans le milieu de travail.

4.3. Comment travaillerons-nous?

Pour relever efficacement les défis du Canada en 2017, la fonction publique devra travailler horizontalement, sans effort et sans heurt. La collaboration assure une démarche globale et reconnaît que les problèmes complexes sont intrinsèquement horizontaux. Les problèmes complexes de 2017 doivent tirer avantage de plusieurs points de vue. Grâce à notre expérience avec canada@150, nous avons pris conscience que de nombreux secteurs et domaines du gouvernement fédéral travaillent sur les mêmes problèmes, ce qui est inefficace et peut mener à des démarches contradictoires et au territorialisme concernant l’« appartenance » d’un problème. Tant pour le développement durable, la concurrence économique dans le nouvel ordre mondial multipolaire ou encore la cohésion sociale dans la diversité croissante au Canada, nous avons reconnu que la fonction publique de 2017 devait collaborer davantage à l’intérieur des ministères, entre ces derniers, entre les régions et avec les intervenants.

Pour faciliter cette collaboration, des outils importants émergent déjà : les plateformes Web 2.0 et les médias sociaux. Nous croyons que le gouvernement électronique (ou Gouvernement 2.0) a effectivement le potentiel de permettre l’atteinte de meilleurs résultats politiques, d’offrir des services de plus grande qualité et d’accroître l’engagement des citoyens. Mais ce n’est pas nécessairement toujours le cas. En vue d’accroître au maximum son potentiel, la fonction publique de 2017 devra accroître son savoir-faire technologique.

4.3.1 La fonction publique de 2017 devrait être collaborative

Pour créer une culture de collaboration, il faudra s’attarder au fonctionnement même de la fonction publique. Les fonctionnaires devront être à l’aise avec ce niveau de risque (ou à tout le moins l’accepter), d’incertitude et de compromis que la collaboration comporte. Ils devront apprendre à mieux travailler ensemble plutôt que de se confiner à leur division ou à leur ministère. Il faudra soutenir et récompenser les fonctionnaires dont le travail chevauche plusieurs ministères pour inciter les autres à faire de même.

Nous devons :

  • acquérir une expertise en processus de collaboration et l’institutionnaliser; préciser les différentes façons de collaborer et les critères dont il faut tenir compte en planifiant la collaboration;
  • tirer parti de la capacité existante entre les secteurs en créant plus souvent des partenariats;
  • explorer les obstacles à la collaboration, à l’intérieur et à l’extérieur de la fonction publique, qui empêchent ou limitent la capacité des fonctionnaires des collectivités fonctionnelles de travailler avec leurs partenaires;
  • contribuer à la création d’« espaces de jeu neutres » réservés aux délibérations en vue de favoriser la collaboration, l’innovation et la créativité.

Nous devrions :

  • créer et encourager les réseaux de courtiers du savoir inter ministériels, par sujet d’expertise (p. ex. communautés de pratique) ou par rôle fonctionnel (p. ex. champions des langues officielles ou agents des ressources humaines);
  • utiliser davantage les outils et les forums pour stimuler le débat sur les politiques entre les collectivités fonctionnelles et les niveaux hiérarchiques;
  • travailler de plus en plus en groupes et en centres d’expertise, qu’ils soient virtuels ou réels, en vue de tirer profit des conseils sur les processus et les ressources. Les équipes de projet qui ont des représentants de différentes collectivités fonctionnelles pourraient tirer parti de perspectives plus larges et de discussions de fond dans le contexte opérationnel;
  • insister auprès des cadres supérieurs afin qu’ils s’habituent à inviter le personnel subalterne à leurs réunions. Cela aiderait le personnel subalterne à élaborer des documents d’information plus efficaces en prenant connaissance directement de la dynamique d’un dossier donné, et lui apporterait des éclaircissements concernant les prochaines étapes potentielles; le travail serait plus efficace.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Créer une bibliothèque gouvernementale centrale (réelle et virtuelle) pour les livres, les documents de référence et les abonnements aux revues auxquels tous les fonctionnaires pourraient accéder pour assurer une meilleure disponibilité, utilisation et assimilation de l’information dans l’élaboration des politiques.
  • Pour « libérer » le potentiel et les possibilités d’innovation, nous devons orienter la culture et les procédures de la fonction publique vers un partage systématique de l’information, dans la mesure du possible.
4.3.2 La fonction publique de 2017 doit faire place aux différences régionales

Bien que 60 p. 100 de la fonction publique travaille dans les régions, il semble que toutes les possibilités et l’action se trouvent dans la région de la capitale nationale. De façon générale, Ottawa semble mal diffuser les débats politiques aux régions et ne pas tenir pleinement compte de leurs conseils. Comprendre la nature des défis complexes que nous devons relever en 2017, une ère de changements géopolitiques où les régions seront de plus en plus autonomes, exigera une présence plus forte, mieux coordonnée, dans l’ensemble du gouvernement fédéral. De surcroît, pour adopter une démarche locale à l’échelle fédérale, il faut savoir reconnaître que les gouvernements et d’autres intervenants locaux sont souvent les mieux placés pour élaborer et mettre en œuvre les solutions locales. Parallèlement, il faut également reconnaître le rôle de facilitateur du gouvernement fédéral en qualité de partie apportant une expertise et des ressources considérables.

Nous devons :

  • apprendre à exploiter les connaissances collectives de nos collègues régionaux et mieux les intégrer aux processus politiques et décisionnels;
  • prendre des décisions conscientes et délibérées sur la délégation des responsabilités aux autres ordres de gouvernement et ne pas l’envisager comme une option par défaut;
  • élaborer une politique locale, ne pas se contenter d’offrir des services locaux;
  • interpréter le principe de l’égalité d’accès à des services égaux sous l’angle régional en vue de répondre à différents besoins et exigences communautaires.

Nous devrions :

  • tenir des réunions dans la région touchée par le problème qui fait l’objet des discussions;
  • utiliser les technologies disponibles, notamment les vidéoconférences, et d’autres pratiques exemplaires des ministères qui ont des bureaux régionaux efficaces;
  • permettre aux bureaux régionaux de renforcer leur capacité interne et les relations externes nécessaires en vue d’accroître au maximum les rôles de facilitateur du gouvernement fédéral;
  • augmenter les possibilités de réseautage en personne en vue de renforcer la confiance entre les employés régionaux et les employés de la région de la capitale nationale;
  • avoir une représentation proportionnelle de cadres supérieurs et de services ministériels dispersés dans les bureaux de district.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Embaucher un généraliste en ressources humaines dans les régions pour que les activités de RH soient exécutées sur place plutôt que dans les grands centres, détachés de la réalité régionale.
  • Demander à des analystes des politiques, des spécialistes en communication et des cadres supérieurs de passer du temps de façon proactive dans les régions qu’ils desservent pour mieux comprendre les contextes locaux et les réalités opérationnelles complexes.
  • Établir un centre de service complet (p. ex. Bureau de poste 2.017) dans toutes les petites collectivités qui donnerait de l’information et des services pertinents aux régions pour tous les ordres de gouvernement. Ces bureaux fonctionneraient en se partageant les employés, le capital et la technologie. Si possible, les représentants élus pourraient partager leurs bureaux dans ces installations en vue d’assurer la souplesse des services et les possibilités sur place pour que les citoyens fassent part de leurs rétroactions et de leurs idées.

Cette bande dessinée montre une journée dans la vie de Joe, un fonctionnaire, en 2017. Les légendes disent : « 8 h, Joe fait du covoiturage avec sa voiture électrique. » « 9 h 30, vidéoconférence. » « 12 h, Centre de mieux-être en milieu de travail. » « 15 h, Joe rattrape son retard au travail. » « 17 h, Garderie en milieu de travail du GC. » La dernière légende dit : « Bon équilibre travail-vie personnelle. »

4.3.3 La fonction publique de 2017 doit avoir un savoir-faire technologique

« Ce document a été préparé à l’aide du Web 2.0... »

MacMillan, P., A. Medd et P. Huges. 2008. Provoquer ou subir le changement : L’avenir de la collaboration gouvernementale et le Web 2.0. Deloitte.

En gardant à l’esprit que la fonction publique est présentement constituée d’une diversité de Canadiens et que les technologies qui ont été déployées sont souvent incompatibles, il n’est pas surprenant de constater que l’intégration des technologies de l’information et des communications (TIC) paraisse si incohérente. Toutefois, en se tournant vers 2017, il apparaît évident que les défis nécessiteront une mobilisation en faveur d’un « gouvernement électronique » : c’est-à-dire en faveur d’une utilisation des TIC pour la prestation des services du gouvernement et leur amélioration, ainsi que pour la réalisation des transactions et des interactions avec les citoyens, les entreprises et d’autres ordres de gouvernement, et cela dans un contexte où les Canadiens en demandent de plus en plus.

Bien que la technologie ne soit ni un remède universel pour un gouvernement efficace, ni un substitut aux relations et aux contacts personnels importants qui doivent être établis et entretenus hors ligne, notre recherche et notre expérience nous portent à croire que l’utilisation des technologies habilitantes sera non seulement utile, mais également une composante nécessaire de la fonction publique en 2017.

Nous devons :

  • continuer à expérimenter avec la nouvelle technologie et créer des solutions pour livrer le gouvernement électronique;
  • recenser les obstacles législatifs et autres qui limitent le plein déploiement de la technologie dans l’intérêt public4. Parmi les exemples, mentionnons les contraintes budgétaires et les dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Nous devrions :

  • mettre les nouveaux outils technologiques à la disposition de tous les employés qui les utiliseraient à profit, plutôt que de les réserver au personnel de direction ou aux groupes d’élite;
  • mettre à l’essai de nouvelles applications technologiques innovatrices dans des secteurs thématiques en vue de démontrer des réussites dont l’effet est rapidement mesuré et de contrecarrer la culture d’appréhension entourant les changements de TI;
  • nous assurer que l’adoption de la nouvelle technologie ne porte pas seulement sur l’aspect « matériel » de son fonctionnement, mais qu’elle insiste également sur la façon dont les gens peuvent utiliser les « logiciels » plus efficacement;
  • créer une application mobile directement reliée aux services gouvernementaux par un portail canada.gc.ca; bâtir sur ce qui existe déjà, tel que les périodes d’attente aux frontières sur demande.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Déployer des plateformes technologiques interconnectées et cohérentes dans l’ensemble du gouvernement fédéral en vue de faciliter une meilleure collaboration et de faire disparaître les obstacles liés à une technologie incompatible ou désuète.
  • Utiliser la technologie comme aide pour améliorer la mémoire de l’organisation plutôt qu’un facteur qui la détériore. Par exemple, remplacer les répertoires non-utilisés et oubliés, ainsi que les boîtes de réception de courriel individuelles, par des plateformes wiki à l’échelle de l’organisation.

4.4 Quels types d’instrument le gouvernement utilisera-t-il?

En 2017, en réponse aux problèmes complexes et aux limites financières, le gouvernement fédéral dépendra de plus en plus des nouveaux instruments d’élaboration des politiques pour réaliser ses objectifs stratégiques. Les pays iront au-delà de la « réglementation » traditionnelle et chercheront des instruments nouveaux ou modifiés, comme les programmes d’adaptation, le renforcement des capacités, l’éducation, la décentralisation, les mécanismes du marché, les partenariats et les réseaux. Afin de faire une sélection judicieuse et optimale de ces instruments, la fonction publique devra apprendre de nouvelles techniques d’élaboration de réponses stratégiques. Les outils de prospection, comme l’analyse des causes, la compréhension des précédents historiques, l’analyse des réalités actuelles et l’élaboration de scénarios d’avenir, peuvent offrir le mécanisme nécessaire pour faire en sorte que nous disposons des connaissances nécessaires, au moment voulu, et des éclaircissements sur la meilleure façon de les utiliser.

Tirer profit des outils d’intervention de rechange et de leur élaboration exigera une nouvelle démarche de gestion des ressources publiques. Les processus budgétaires actuellement engagés dans des périodes annuelles forcées étouffent l’innovation et favorisent une affectation des ressources s’harmonisant aux cycles électoraux à court terme au détriment d’objectifs à plus long terme. La fonction publique de 2017 devrait faire place à des processus de planification financière à long terme, pleinement intégrés, où une proportion des budgets serait réservée aux projets pluriannuels.

4.4.1 La fonction publique de 2017 doit parrainer l’élaboration d’outils d’intervention de rechange

« Nous sommes submergés par l’information, tout en étant privés de sagesse. Désormais, le monde sera dirigé par des personnes qui font un travail de synthèse, qui sont capables de rassembler la bonne information au bon moment, qui considèrent cette information d’un œil critique et qui font des choix importants de façon judicieuse. »

E.O. Wilson. 1998. Consilience: The Unity of Knowledge. New York: Alfred A. Knopf. [Traduction]

Nos institutions ont évolué selon les relations historiques et les façons de percevoir le monde. Pour faire face à l’incertitude et aux attentes croissantes des citoyens en 2017, nous avons besoin de mécanismes de prévision qui vont au-delà de la manière traditionnelle de percevoir le monde pour rendre compte d’une nouvelle dynamique et d’une réalité en perpétuel changement. La mondialisation entraînera un nouvel ensemble de problèmes complexes et transfrontaliers. Elle nous détournera des solutions politiques simplistes, empêtrées par les préoccupations d’ordre juridictionnel, et les remplacera par de nouvelles démarches enracinées dans une preuve crédible.

Nous devons :

  • délaisser ce qui est urgent pour nous tourner vers ce qui est important;
  • planifier à moyen terme (trois à sept ans) et à long terme (sept ans ou plus) plutôt que seulement à court terme (moins de trois ans);
  • traiter les problèmes complexes avec un ensemble de politiques, notamment la réglementation traditionnelle, l’éducation, les normes volontaires et les instruments du marché;
  • adopter une planification vraiment intégrée en tenant compte du capital physique, humain et fiscal nécessaire pour exécuter nos plans tout en tenant compte des conséquences pour nos partenaires;
  • reconnaître, proclamer et développer le rôle de gardien de l’État à long terme comme l’un des rôles clés de la fonction publique.

Nous devrions :

  • apprendre des autres pays qui ont plus d’expérience avec les outils d’intervention de rechange pour mieux comprendre ce qui fonctionne (p. ex. évaluations de l’« état des connaissances »);
  • offrir à tous les fonctionnaires des possibilités de formation sur le recours à la prévision et à la planification dans le travail quotidien;
  • tirer parti des directives du Conseil du Trésor et du processus d’évaluation du Cadre de responsabilisation de gestion en insistant davantage sur les rapports à plus long terme et sur la mesure du rendement.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Favoriser les modèles de gouvernance qui tiennent compte à la fois des échelles spatiales pertinentes et des échelles temporelles (p. ex. pour traiter les problèmes environnementaux).
  • Abandonner la création d’artéfacts visibles (c.-à-d., rapports) au profit des changements d’attitude qui adopte la prospection et à la planification à long terme.
  • Accroître la souplesse du cycle financier, de la planification, de la budgétisation et des processus de production de rapports.

4.5 Avec qui d’autre travaillerons-nous? De quelles façons?

« Complexité ne veut pas dire fragmentation. C’est le paradoxe et le génie de notre civilisation canadienne. »

Adrienne Clarkson. 1999. Discours d’installation à tire de gouverneure générale du Canada, Ottawa, le 7 octobre.

Pour faire face efficacement à la mondialisation et au déclin de la déférence, la fonction publique de 2017 doit travailler avec toutes les autres sphères de la société, notamment les autres ministères, d’autres gouvernements, les groupes d’intervenants et les citoyens. À mesure que les problèmes politiques deviennent de plus en plus complexes et pluri-gouvernementaux, il n’est plus possible de tenir pour acquis que le gouvernement fédéral, ou tout autre intervenant, puisse agir efficacement en vase clos. De surcroît, le gouvernement subira des pressions croissantes en vue d’inclure des voix extérieures dans l’élaboration des politiques. Il sera plus important que jamais de puiser dans les sources dispersées d’expertise, de connaissances et de capacité à l’extérieur de la fonction publique pour être en mesure de relever les défis à temps, de façon durable et légitime.

4.5.1 En 2017, la fonction publique devrait aller au-delà de la consultation et vraiment communiquer avec les citoyens et les intervenants

« Soyez sage, sortez et rencontrez des gens. »

Proverbe africain.

Bien que la consultation soit une part importante du fonctionnement du gouvernement, elle est le plus souvent assumée par des fonctionnaires spécialisés dans un domaine d’expertise plutôt que par des spécialistes de la participation. Il en résulte des processus de consultation qui arrivent souvent trop tard, qui sont mal planifiés et que personne n’apprécie vraiment. En outre, les techniques de consultation actuelles ont une portée généralement plus limitée que la participation continue que nous avons à l’esprit pour faire de la démocratie un processus qui se prolonge dans le temps et non un exercice périodique. La participation peut prendre plusieurs formes, selon les circonstances : la communication, la consultation, la collaboration, la négociation, le partenariat et le partage. En soi, s’investir signifie parler à des gens et les écouter, établir des relations fondées sur la confiance et travailler ensemble pour atteindre un objectif commun.

Bien que l’investissement soit un facteur essentiel pour relever des défis complexes, on ne s’investit pas simplement pour obtenir de meilleurs résultats. Considérant que les connaissances et la légitimité sont aujourd’hui largement diffusées, l’engagement est également perçu comme fondamental pour regagner la confiance du public et renforcer les institutions démocratiques du Canada. Pour que l’engagement ait de la valeur, il doit être régi par des principes clés tels que l’intégrité, l’éthique, le respect, la bonne foi et la volonté de résoudre le problème.

Nous devons :

  • Développer la capacité au sein des groupes marginalisés, pour s’assurer qu’ils puissent collaborer aux processus de participation.
  • Expérimenter des modes d’engagement nouveaux et novateurs, tels que des assemblées citoyennes, des jurys de citoyens, des aires ouvertes et des scrutins délibératifs, pour n’en nommer que quelques unes.
  • Offrir la possibilité de participer à des dialogues constructifs à toutes les étapes de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques.

Nous devrions :

  • Mettre sur pied des centres d’expertise en participation dans chaque ministère, comme ceux qui sont déjà mis sur pied à Santé Canada et à Environnement Canada. Ces centres détermineraient les principaux intervenants et assureraient le maintien des relations.
  • Tirer des leçons des réussites actuelles en engagement multilatéral et les mettre à profit. À titre d’exemples : la Clean Air Strategic Alliance et la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie.
  • Gérer efficacement le site Web Consultations auprès des Canadiens http://www.consultation-des-canadiens.gc.ca/hm.jspx?lang=fra afin qu’un portail Web 2.0 unique, à jour et activé puisse être consulté, examiné et commenté par le public.
  • Créer une approche communautaire ou des postes de liaison dans les bureaux régionaux, partout au pays, chargés de gérer les relations avec des communautés précises et des groupes d’intervenants pour le gouvernement fédéral.
  • Modifier la façon de gérer les subventions et les contributions afin de faciliter le support aux groupes externes de façon opportune et avec souplesse.
  • Mettre en place des équipes multipartites provenant de différents secteurs de la société qui possèdent des compétences complémentaires et leur permettre de régler des problèmes particuliers.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Ériger des fondations dans le but d’analyser des problèmes particulièrement complexes sous des perspectives multiples. De telles organisations indépendantes pourraient créer des réseaux, réunir les gens, partager de l’information et proposer des actions communes avec l’aide du gouvernement, mais sans son ingérence5.
  • Mettre de côté le temps et l’argent requis afin de développer des relations pour le simple plaisir de les développer, surtout en ce qui a trait aux communautés avec lesquelles le gouvernement fédéral entretient des liens privilégiés, ou dont il a été traditionnellement exclu du processus d’élaboration des politiques.
  • Faire en sorte que les possibilités de dialogue constructif et de prise de décisions communes par les citoyens et les intervenants deviennent la norme, et non pas l’exception. Ceci pourrait comprendre des processus statiques, tels que les assemblées citoyennes et les commissions d’enquête parlementaire qui étudient des problèmes précis nécessitant des décisions immédiates, ainsi que des processus qui se prolongent dans le temps et qui permettent une interaction continue, comme les groupes de discussion en ligne, les dialogues sur le budget annuel ou la publication de livres blancs pour un débat national.

Cette photo montre un homme au bureau encerclé par des dossiers. Il dit, dans trois légendes distinctes : « Ce n’est pas ma faute. », « C’est mon dossier! » et « De 8 h à 16 h, et pas une minute de plus. »

4.5.2 En 2017, la fonction publique devrait collaborer davantage avec les autres ordres de gouvernement

Les questions complexes transcendent les frontières et les compétences, et quand la Constitution a été écrite, elle ne prévoyait pas les défis complexes de l’année 2017 comme la dégradation environnementale. Les gouvernements doivent s’unir pour s’attaquer aux problèmes complexes d’une manière holistique, en s’élevant au-dessus des alliances intergouvernementales étroites et propres à un projet donné. Le pays fera face à des défis de taille si les ordres de gouvernement ont l’impression que le gouvernement fédéral ne souhaite pas travailler avec eux sur ces questions plus vastes. De plus, l’importance croissante des autres ordres de gouvernement tels que les municipalités et les gouvernements autochtones pose de nouveaux défis et offre de nouvelles possibilités de collaboration et de prestation de services.

Nous devons :

  • Mieux intégrer nos processus, nos activités et nos renseignements à tous les ordres de gouvernement, y compris les gouvernements provinciaux, territoriaux, municipaux et autochtones.
  • Procurer le soutien financier et l’appui au renforcement des capacités requis lors de délégations de pouvoir à un ordre de gouvernement.
  • Coordonner l’action intergouvernementale à l’échelle écosystémique, en tenant compte de l’environnement au sein duquel nos communautés vivent et interagissent.

Nous devrions :

  • Organiser chaque année des conférences réunissant des homologues de tous les ordres de gouvernement pour créer des réseaux et des relations à l’échelon fonctionnel. Changer les sujets des conférences chaque année pour s’assurer que les différents secteurs du gouvernement aient la possibilité d’y participer.
  • Expérimenter davantage de mécanismes de mise en œuvre conjointe des politiques et des programmes.
  • Restaurer la pratique consistant à tenir régulièrement des réunions formelles entre les dirigeants de tous les ordres de gouvernement pour s’efforcer de parvenir à un consensus et prendre des mesures flexibles concernant les défis politiques complexes.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Dans les limites de la Constitution, renouveler le concept des champs de compétence des administrations et proposer des solutions plus radicales comme le contrôle conjoint des sphères de compétence et le gouvernement décloisonné. Le partage actuel des responsabilités mène à des résultats sous-optimaux, surtout dans des secteurs qu’aucun gouvernement ne peut contrôler, comme l’environnement.
  • Élaborer une démarche politique locale fondée sur des limites logiques ou écologiques.
  • Différents ordres de gouvernement devraient engager conjointement des individus ayant pour mandat d’établir un lien entre les pratiques exemplaires, les possibilités d’établir une plus grande collaboration et les fournisseurs de services locaux disposant des sources de financement appropriées.
4.5.3 En 2017, la fonction publique devrait adopter un modèle de d’imputabilité fondé sur la confiance

« Aujourd’hui, s’il est une chose qui fait tourner la Terre, c’est la confiance. Sans la confiance, nul bénéfice du doute n’est accordé, tous deviennent de malheureux vérificateurs et rien ne se fait, aucune décision gouvernementale n’est prise et peu de biens sont achetés ou vendus au marché. »

Edelman Corporation. 2006. Annual Trust Barometer. [Traduction]

La clé pour s’assurer d’un engagement véritable est de créer des liens entre la fonction publique, les représentants élus et les Canadiens en se fondant sur le respect mutuel et la confiance. L’obligation de rendre des comptes qui lie les représentants élus et la fonction publique est fondée sur ce que Donald Savoie (2003) qualifie d’« entente » : [Traduction] 

« ...les fonctionnaires sont tombés dans une partisannerie manifeste et ont cédé des droits politiques en échange de carrières permanentes, de l’anonymat et de la sélection au mérite. Des politiciens ont cédé leur pouvoir de nommer ou de renvoyer des fonctionnaires et celui de modifier leurs conditions de travail à volonté en échange d’une garantie, par les fonctionnaires, d’obéissance non partisane et de compétence professionnelle. »

(Savoie, D.J. 2003. Breaking the Bargain: Public Servants, Ministers, and Parliament. Toronto: University of Toronto Press.)

Cependant, l’« entente » traditionnelle change déjà, puisque les fonctionnaires, de plus en plus visibles, sont maintenant tenus directement responsables de certaines activités précises (p. ex., la Loi fédérale sur la responsabilité a introduit au Canada le concept britannique des sous-ministres « administrateurs des comptes », qui sont responsables de la régularité, de la compétence et de l’efficacité de la fonction publique, entre autres). Le risque est que cette tendance pourrait décourager également la participation plus importante du public que nous envisageons pour  2017. Une culture d’aversion au risque qui met l’accent sur les résultats à court terme, qui encourage un niveau de tolérance extrêmement faible face à l’erreur et qui fonde les relations sur les responsabilités contractuelles rend excessivement difficile pour les fonctionnaires d’établir les relations de confiance nécessaires à la participation du public ou d’accepter les risques inhérents à une telle action. Une nouvelle méthode de responsabilisation ou d’imputabilité, reposant sur le processus et ses résultats, la confiance envers les partenaires et un intérêt envers ce système émergeant, plutôt que de placer la responsabilité sur une personne, est nécessaire pour permettre aux politiciens et à la fonction publique de collaborer efficacement en 2017.

Nous devons :

  • Établir des principes généraux afin que la fonction publique soit autorisée et encouragée à consulter le public avant que les décisions soient prises, que les commentaires donnés soient pris en considération et qu’une vaste gamme d’intervenants soit mise à contribution.
  • Veiller à ce qu’une responsabilisation ou imputabilité plus directe des fonctionnaires ne mette pas de pression sur la relation entre les politiciens et la fonction publique.
  • Réaffirmer continuellement la nature non partisane et loyale de la fonction publique et insister sur ces principes dans l’orientation de nouveaux employés et lors du perfectionnement professionnel des employés en poste.

Nous devrions :

  • Améliorer la formation des nouveaux députés et de tous les fonctionnaires afin d’assurer une compréhension de base de l’appareil gouvernemental, des raisons pour lesquelles nous maintenons ces pratiques et des rôles respectifs des politiciens et de la fonction publique.
  • Dans les cas où le gouvernement a pris une décision claire sur une question politique, permettre à la fonction publique d’exposer clairement aux citoyens et aux intervenants les résultats qui sont attendus du processus de consultation, afin d’éviter de coincer la fonction publique entre des citoyens avec des attentes élevées quant à leur participation et des représentants élus ayant un mandat bien défini de mise en œuvre.

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Voir comment les parlementaires et la fonction publique peuvent travailler ensemble de façon non partisane pour faire participer davantage les citoyens dans le processus d’élaboration des politiques. Créer un Bureau parlementaire de l’engagement des citoyens au sein de la Bibliothèque du Parlement où tous les parlementaires pourraient aider à élaborer des techniques de participation pour effectuer le travail des commissions parlementaires.

  • Voir comment les politiciens pourraient s’engager davantage dans les processus de participation des citoyens sans trop politiser le processus d’élaboration des politiques. Créer un Bureau parlementaire de l’engagement des citoyens au sein de la Bibliothèque du Parlement où tous les parlementaires pourraient aider à élaborer des techniques de participation pour effectuer le travail des commissions parlementaires.
  • Les équipes de recherche des partis politiques pourraient également offrir des possibilités d’engagement continu à leurs partisans qui seraient incorporées au processus d’élaboration et de planification des politiques pour les gouvernements en attente potentiels6.
4.5.4 En 2017, la fonction publique devrait être plus transparente

« L’émergence d’Internet a haussé les attentes en matière d’accroissement de la transparence gouvernementale. En effet, une population plus informée ne voit plus l’autorité et le pouvoir de la même façon, démontrant moins de respect et attachant beaucoup moins d’importance aux rôles et aux structures traditionnels des représentants... L’information est l’élément moteur de la responsabilisation. »

Jeffrey Roy. 2008. « Beyond Westminster governance: bringing politics and public service into the networked era », Administration publique du Canada. 51(4). [Traduction]

La transparence favorise à la fois la responsabilisation et la légitimité, et pourrait atténuer les risques de remise en question de l’indépendance de la fonction publique par les citoyens et les intervenants, qui ont aujourd’hui un moins grand respect des institutions publiques. En outre en raison de l’explosion des technologies de communication de l’information d’ici 2017, de la démocratisation subséquente de l’information et du renforcement du pouvoir des citoyens, la fonction publique n’aura probablement pas le choix de devenir plus transparente dans ses rapports avec le public. En plus d’une collaboration accrue à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement, des structures de protection de la vie privée et des restrictions quant au partage de l’information devront être réévaluées, retravaillées et adaptées pour cadrer avec les nouveaux modèles de structure de gouvernance collaborative.

Même à notre époque, certaines informations, telle que des conseils d’orientation stratégique aux ministres pourraient devoir rester confidentielles dans le but de maintenir le lien de confiance entre les représentants élus et les fonctionnaires non partisans, et aussi parce que les premiers arrêteraient de demander des conseils à la fonction publique si ces conseils étaient rendus publics. De plus, si tous les conseils étaient rendus disponibles immédiatement, les fonctionnaires pourraient choisir de s’autocensurer, sapant ainsi leur rôle, qui consiste à donner des conseils d’orientation stratégiques honnêtes et francs aux décideurs. Toutefois, l’augmentation de la divulgation des conseils pourrait également clarifier le processus de prise de décision et le rôle joué par les fonctionnaires. Pour trouver un juste équilibre, il faudra faire des compromis, tant dans le secteur public qu’à l’externe, où une augmentation des divulgations nécessiterait un environnement public plus réceptif à l’utilisation de ces informations, par opposition à attirer l’attention sur les erreurs et les différends7.

Cette photo montre deux bébés devant un ordinateur portable. Les bébés disent : « Qu’en penses-tu? », « On peut le faire! » et « Yes we can! »

Nous devons :

  • Préserver des normes vigoureuses de transparence au sein de la fonction publique à toutes les étapes de la carrière d’un employé.
  • Opérer un changement culturel vers plus de transparence, tant au sein de la fonction publique que dans ses relations avec les Canadiens.
  • Changer le discours au sujet de la transparence en ne parlant plus uniquement d’imputabilité, mais également d’un service clé offert aux Canadiens.

Nous devrions :

  • Divulguer rapidement et rendre disponible autant d’information que possible aux Canadiens, surtout les renseignements concrets en provenance des fonctionnaires (p. ex. les études scientifiques, les comptes rendus de consultations, les données publiques) et l’information concernant l’administration des programmes gouvernementaux (p. ex. comment les fonds publics sont dépensés, les évaluations internes des programmes).
  • Opérer une transition volontaire des systèmes de divulgation réactifs (c.-à-d. la Loi sur l’accès à l’information) vers les systèmes proactifs.
  • Permettre davantage de transparence en utilisant des moyens autrefois inimaginables, tels que la technologie moderne et future. Transmettre l’information gouvernementale par différentes voies de transmission, selon les demandes des citoyens (p. ex., offrir l’option de recevoir des documents dans divers formats numériques ainsi qu’une copie papier).

Notre monde changerait pour le mieux :

  • Expérimenter le processus de diffusion des conseils de la fonction publique afin de le rendre plus transparent, en réduisant la période d’attente de 20 ans sur la publication de la plupart des conseils d’orientation stratégique.
  • Reconnaître les particuliers et les organismes qui font preuve d’excellence en matière de transparence, et décourager vivement ou interdire les pratiques commerciales allant à son encontre (p. ex., ne pas écrire délibérément le procès-verbal d’une réunion afin qu’aucun compte rendu ne soit produit, ou s’autocensurer par crainte qu’un jour, son conseil apparaisse dans les médias).

 5. Prochaines étapes

« Si vous ne savez pas où vous allez, sachez que toutes les routes mènent à cet endroit. »

Alice au pays des merveilles

Tout au long du présent rapport, nous avons tenté de formuler ce que devraient être, à notre avis, les thèmes fondamentaux du renouvellement de la fonction publique à l’horizon de 2017. Nous avons choisi ces thèmes après avoir passé un an à y réfléchir et à analyser les défis auxquels le Canada pourrait avoir à faire face dans l’avenir. Il nous semble évident que le Canada aura besoin d’une fonction publique érigée sur la confiance, la collaboration et la souplesse. Ces qualités peuvent certainement être utilisées pour décrire la nature de notre propre travail et les interactions au cours de la dernière année. Tournés vers l’avenir, c’est avec beaucoup de reconnaissance que nous délaissons nos rôles de participants à cette initiative novatrice du renouvellement et que nous endossons nos nouveaux rôles d’agents de changement au sein de la collectivité des fonctionnaires en général. À cet égard, nous, ainsi que les compétences que nous avons acquises, constituons un addenda à ce rapport.

Un autre thème fondamental de notre rapport, et d’ailleurs, de toute l’expérience canada@150, est la préparation : la nécessité de se préparer pour les défis de l’avenir – et pour ceux de 2017 – aujourd’hui. Dans une certaine mesure, ceci peut constituer notre recommandation finale, et celle dont nous sommes peut-être les plus sûrs. Pour rester dans l’esprit de ce parcours que nous avons accompli, nous concluons en invitant nos collègues fonctionnaires, ainsi que nos représentants élus et tous les Canadiens, à se joindre à nous pour poursuivre cette importante discussion et pour partager leur vision de ce qui est, après tout, leur fonction publique.

Un Canada audacieux et confiant nous attend au 150e.

Notes

  1. Statistique Canada. 2005. Projections démographiques pour le Canada, les provinces et les territoires 2005-2031. Numéro au catalogue : 91-520-XIF. Gouvernement du Canada (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  2. Zussman, D. 2008. « Governance: The New Balance between Politicians and Public Servants in Canada ». Optimum Online. 38(4) (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  3. Des renseignements plus complètes au sujet du titre « Fonction publique 2.017 » visitez http://www.gcpedia.gc.ca/wiki/Public_Service_2.017 (Consulté le 24 septembre, 2009). Sur Internet
  4. Organisation de coopération et de développement économiques. 2003. Checklist for e-Government Leaders. Policy Brief (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  5. Gravelle, M., K. M. Gravelle, K. Baird et I. Green. 2008. La gouvernance collaborative et les nouveaux rôles du gouvernement fédéral. Compte rendu des résultats de la Table ronde conjointe du Forum des politiques publiques et du Projet de recherche sur les politiques. (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  6. Axworthy, T. 2008. Everything Old is New Again: Observations on Parliamentary Reform. Centre for the Study of Democracy. Kingston: Queen’s University. Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet
  7. O’Neal, B., A. Smith, J. Stilborn. 2006. Aperçu du rapport de la phase 2 de l’enquête de la commission Gomery. Bibliothèque du Parlement. Gouvernement du Canada (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet

Références

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Zussman, D. 2008. « Governance: The New Balance between Politicians and Public Servants in Canada. » Optimum Online. 38(4). (Consulté le 1er juin 2009). Sur Internet

Annexe

Merci aux personnes qui ont contribué au succès de canada@150

Facilitateurs de canada@150 

  • Katherine Antal
  • Steffen Christensen
  • Sandra Franke
  • Adam Hendriks
  • Geneviève Kroes
  • Kaili Lévesque
  • Andrew MacDonald
  • Michael MacKinnon
  • Chris MacLennan
  • Mark Matz
  • Blair McMurren
  • Anne Morin
  • Peter Padbury
  • Anatole Papadopoulos
  • Jennifer Robson
  • Ben Rowswell
  • Fraser Valentine
  • Nipun Vats
  • Jennifer Warrington
  • Tushara Williams

Personnel du Projet de recherche sur les politiques et du Bureau du Conseil privé 

  • Victtor Ashley
  • Ross Baylin
  • Donna Chong
  • François Demers
  • David Hay
  • Kelly Ann Lambe
  • Line Leroux-Tessier
  • Marissa Martin
  • Julie Saumure
  • Élisabeth Vu
  • Nancy White
  • Geneviève Binet
  • Debbie Cook
  • Lisa Dear
  • Julie Legros
  • Isabelle Mondou
  • Natasha Parriag
  • Isabelle Quintal
  • Diane Roussel

 Invités à la conférence 

  • Marj Akerley
  • Bill Baker
  • Peter Bishop
  • Serge Belley
  • Farahldine Boisclair
  • Jacques Bourgault
  • Jeff Braybrook
  • Jason Buccino
  • Bob Chartier
  • Pierre Cliche
  • Louis Côté
  • Peter Cowan
  • Louis Demers
  • Stéphan Donné Liseanne Forand
  • Adam Kahane
  • Chuck Henry
  • Kate Humpage
  • Daniel Maltais
  • Alfred MacLeod
  • Colin McKay
  • Sebastian Moffat
  • Marie-Lucie Morin
  • Alain Noël
  • Bill Pentney
  • George Powell
  • Ingo Rollwagen
  • Jean Viel 

Mentions spéciales

Nous tenons à remercier particulièrement l’honorable John Manley et Mme Margaret Bloodworth d’avoir mené une discussion enrichissante sur le lien entre les stratégies, la politique et l’intérêt public pendant la conférence de juin 2009. Nous remercions également M. Gilbert Charland, M. Anthony Williams et le Programme avancé en leadership pour leur contribution au projet.

Et surtout, nous remercions sincèrement l’honorable Kevin G. Lynch. Son dévouement et son enthousiasme pour le renouvellement de la fonction publique fédérale ont permis de réaliser canada@150 et d’inspirer une nouvelle génération de fonctionnaires.

Comité directeur des sous ministres du projet canada@150

  • Simon Kennedy (Président)
  • Margaret Biggs
  • Janice Charette
  • Ruth Dantzer
  • Michelle d’Auray
  • Leonard Edwards
  • Michael Horgan
  • James Lahey (Ex-Officio)
  • Kathy O’Hara
  • Morris Rosenberg
  • Ian Shugart
  • Thomas Townsend (Ex-Officio)
  • Jean-François Tremblay (Ex-Officio)

Sous ministre adjoint mentors

  • Thomas Townsend (Co-président)
  • Jean-François Tremblay (Co-président)
  • Meena Ballantyne
  • Neil Bouwer
  • Cécile Cléroux
  • Graham Flack
  • Christine Hogan
  • Phil Jennings
  • Michael Keenan
  • France Pégeot
  • Gerry Salembier
  • Anne Marie Smart
  • Paul Thompson
  • Gina Wilson

Secrétariat canada@150

Bureau du Conseil privé

  • Jean-François Tremblay
  • Mark Matz
  • Anatole Papadopoulos
  • Nipun Vats
  • Jennifer Warrington

Projet de recherche sur les politiques

  • Thomas Townsend
  • Peter Padbury
  • Steffen Christensen
  • Adam Hill

Liste de participants

  • Jane Alkhouri
  • Rutha Astravas
  • Sasha Badr
  • Corrina Baker
  • Sajith Bandaranayake
  • Stéphanie Barker
  • Marie Bélanger
  • Gina Bishop
  • Isabel Blanchard
  • Évelyne Bolduc
  • Hélène Bourdeau
  • Katie Brambley
  • Valerie Brobbel
  • Stephen Brosha
  • Catherine Brown-Calverley
  • Sarah Browning
  • Katrina Burgess
  • Emily Burns
  • Matthew Chan
  • Anne-Marie Chapman
  • Anna Classen
  • Zoiey Cobb
  • Guillaume Côté
  • Amélie Courchesne
  • Patrick Cuenco
  • Julie Cugalj
  • Heather Danielson
  • Paul-Émile David
  • Laura de Ruiter
  • Mathieu Delorme
  • Alexandra Dostal
  • Wendy Doucet
  • Evelyne Dufault
  • Nicole Elmy
  • Matthew Enticknap
  • Nicole Giles
  • Jimena Eyzaguirre
  • Katie Faloon
  • Oliver Fleck
  • Martin Franche
  • Francisco Francoli
  • Christopher Frankel
  • Adam Fritz
  • Eve Froehlich
  • Oscar Gasana
  • Alexandre Gauthier
  • Nathan Gerelus
  • Adel Ghié
  • Ghislain Girouard
  • Jillian Glover
  • Roxie Graystone
  • James Gulak
  • Lynn Hamilton
  • Alan Hamson
  • Lynn Hartery
  • Ahmed Hassan
  • Louise Hayes
  • Shelagh Hayes
  • Georgina Heinrichs
  • Karla Helgason
  • Scott Herron
  • Harvey Hill
  • Richard Hoshino
  • Andrew Hurst
  • Samuel Ileso
  • Kerri Jackes
  • Paul Jakubinek
  • Ralph Jean-Poix
  • Gabriel Jean-Simon
  • Susan Joao
  • Catherine Jobin
  • Bronwyn Johns
  • Michael Karlin
  • Maciej Karpinski
  • Debbie Lee Keats
  • Scott Kemp
  • Ian Klesmer
  • Halleh Koleyni
  • Sonya Konzak
  • Ines Kwan
  • Guylaine Lasonde
  • Ted Laurentius
  • Brent Lawlor
  • Jodi LeBlanc
  • Jamie Leclerc
  • Cecilia Lei
  • Megan Lewis
  • Suzanne Ley
  • Kingson Lim
  • Étienne Lyrette
  • Suzanne Macdonald
  • Deirdre MacGuigan
  • Miranda MacPherson
  • Natalie Vautour
  • Chantal Martin
  • Marie-Andrée Martin
  • Francois Masse
  • Daniel McBryde
  • Anne McInerney
  • Rob McLeary
  • Carol McQueen
  • Jennifer McRobert
  • Eskender Mekonnen
  • Micah Melnyk
  • Anthony Michel
  • Shannon Miles
  • Daphna Mills
  • Jyoti Mistry
  • Bev Mitelman
  • Lisa Mooney
  • Kelly Moore
  • Rebecca Moyes
  • Nezih Mrad
  • Jennifer Mullane
  • Anne Murray
  • Kim Neverson
  • Yaa-Hemaa Obiri-Yeboah
  • Niall O’Dea
  • Martin Olszynski
  • Minh On
  • Rene Ouellette
  • Miriam Padolsky
  • Brandon Pardy
  • David Perdue
  • Isabelle Perron
  • Arti Persaud
  • Kristen Petruska
  • Jay Potter
  • Melissa Preston
  • John Provart
  • Aly Rahim
  • Étienne Rancourt
  • Emese Rettegi
  • David Rochette
  • Jean-Sébastien Rochon
  • Sarah Rudolph
  • Christine Ruest
  • Terry Rushworth
  • Sara Rylott
  • Fiona Salkie
  • Randa Saryeddine
  • Brenda Saunders
  • Carlos Sayao
  • Robert Schertzer
  • Trajan Schulzke
  • Benjamin Shinewald
  • Sukhi Sidhu
  • Michael Sims
  • Shafina Smardon
  • Tabatha Soltay
  • Richard St Marseille
  • Kiley Thompson
  • Sebastian Tirado
  • Michelle Toering Sanders
  • Jill Toombs
  • Maurice Turcot
  • Sierra van der Meer
  • Poppy Vineberg
  • Arjun Vinodrai
  • Michelle Wheatley
  • Julia Williams
  • Ambrose Wong
  • Matthew Young